缺乏必要的政府行政體制改革和稅制改革作配套，財政體制改革難以孤軍深入

　　財政體制改革為何難以深入，目前被討論得很多，似乎正日益成為社會熱點。而事實上，由于財政體制是政府間財政關(guān)系的綜合，其既是國家行政管理體制的組成部分，也是國家經(jīng)濟管理體制的組成部分，改革受多方因素制約，因而難以“孤軍深入”。

　　回顧三十年的改革歷程可以看出，四次財政體制改革都是以整體體制改革的大突破為背景的。所以，當(dāng)我們在思考財政體制改革時，需要充分考慮配套條件的形成，從外部條件變化對財政體制變動的壓力角度去考慮“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上來就討論稅收怎么劃分。

　　事實上，收入劃分是落實行政分權(quán)和行政管理目標(biāo)的工具，而非財政體制的核心，如果總是把注意力放在收入劃分上，財政體制根本改不動。

　　先要明確政府的層級設(shè)置

　　財政體制的基本功能就是為各級政府供給公共產(chǎn)品配置資金。因此，政府層級多少，是政府間支出責(zé)任劃分和收入劃分的一個前提條件。政府層級多的國家，其縱向財政分權(quán)程度一般要大大高過政府層級少的國家，因為設(shè)一級政府就要賦予其職能，干多干少都要參與政府收入的分配。

　　我國是世界上政府層級多的國家，五級政府構(gòu)成了一個延伸到村的行政管理鏈條。應(yīng)該承認(rèn)，五級政府發(fā)揮了強大的管控到底部的行政功能，對政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定起到了托底作用。但實際運行中五個政府層級與分稅制又顯現(xiàn)了三大矛盾：

　　一是在上級領(lǐng)導(dǎo)下級的體制下，政府層級多反而事權(quán)不好劃分，政府間相互拆分事權(quán)的空間反而更大，最終造成了幾乎大部分事權(quán)都是多級政府共擔(dān)的格局，反映在財政上就是各級財政支出責(zé)任重點不清。比如中央和省的轉(zhuǎn)移支付基本上覆蓋了縣級財政的所有功能性支出，地方公共產(chǎn)品供給對中央財政的依賴度逐步提高。

　　二是五級政府使得按稅種劃分收入時不可能做到稅種完整切塊。西方國家設(shè)置三級政府的，基本上都能做到中央靠直接稅、省靠流轉(zhuǎn)稅、地方靠財產(chǎn)稅，而且稅種數(shù)量一般在30個以上。我國的現(xiàn)狀是僅有20來個稅種，而且財產(chǎn)稅體系不健全、稅收結(jié)構(gòu)相對離散。因此，五級政府不可能完整擁有某些主體稅種，只能走以共享稅為主的道路。

　　三是五級政府使得中央政府轉(zhuǎn)移支付的針對性難以及時、準(zhǔn)確落實。中央只得直接面對省級政府而不能一竿子把資金直接劃給基層政府，這必然使轉(zhuǎn)移支付在多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)中大打政策意圖折扣。西方實行三級政府體制的國家如美國、澳大利亞、德國等，中央政府都是給哪一級政府的補助就直接轉(zhuǎn)給哪一級，而不必假手其他層級政府，這似乎是轉(zhuǎn)移支付效率高于中國的重要原因。

　　現(xiàn)實中各級政府均已認(rèn)識到了上述矛盾，并力圖克服。

　　比如中央政府從上世紀(jì)80年代就設(shè)立了計劃單列市，其中重慶市后來又升格為直轄市，這實際上是在減并財政層級，把部分大城市的財力納入到中央的大盤子來統(tǒng)籌運作，并相應(yīng)賦予這些城市更多的財政管理權(quán)。

　　近年來省管縣和鄉(xiāng)財縣管兩種減并財政層級的體制改革又應(yīng)運而生。鄉(xiāng)財縣管實際上已把鄉(xiāng)政府預(yù)算當(dāng)作一個部門預(yù)算來對待，縣財政直接控制了鄉(xiāng)財政的收支，其重要作用是弱化了鄉(xiāng)級政府“違規(guī)創(chuàng)收”的條件。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種改革確實有利于省內(nèi)財力配置的均衡，為最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了條件，

　　然而也要看到，從各省改革試點的情況看，突出的問題是財政層級的減并與行政層級格局產(chǎn)生了矛盾：由于市級對縣有行政管轄權(quán)，縣必須遵從市的規(guī)劃和政策，而且市有權(quán)調(diào)整縣的領(lǐng)導(dǎo)班子，這樣，縣就處在了省和市的兩面“夾擊”之中，也就是說當(dāng)省和市的行政意圖發(fā)生矛盾時，縣級政府左右為難。可見，財政省管縣是半截子改革，如果不能真正減并行政層級，市對縣的行政管理總要削弱省和縣的聯(lián)動效應(yīng)。

　　目前一些省開始尋求局部性的簡并行政層級，比如河北所搞的擴權(quán)縣，還有如河南、江蘇、廣東等省搞的“計劃單列縣”。應(yīng)該承認(rèn)，這種體制創(chuàng)新的確有成效。但呈現(xiàn)出的根本性問題有三點：一是中國的行政管理體制法規(guī)并沒有明確賦予省級政府在政府層級設(shè)置上的完整決策權(quán)；二是同一省內(nèi)縣級行政單位的行政級別不均等極易造成因區(qū)域長官級別和權(quán)力的不均等而人為造成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均等；三是局部性減并行政層級事實上極易人為造成橫向財政發(fā)展不均衡。

　　局部性改革長期化弊多利少，因而需要尋求新的政府層級設(shè)置與財政體制的對接模式，而且要在全國普遍推開。否則，若在政府層級體制不明確的背景下即對財政體制大動干戈，之后隨著政府層級設(shè)置的改變，還要反過來再動財政體制，由此造成體制性政府資金浪費和政府公共產(chǎn)品供給管理的大波動。

　　在政府層級設(shè)置改革方面，我們面臨著三個選擇：一是全國范圍內(nèi)減少政府層級；二是部分省先減少政府層級；三是干脆不動。如果選擇第一個方案，那么，政府部門設(shè)置和財政收支劃分全部都要動；選擇第二種，中央對地方的收支劃分就要分類對待；選擇第三種，那么，就可在基本公共服務(wù)均等化的框架下完善收支劃分。顯然，改革財政體制理應(yīng)從未來制度變遷的角度去考慮問題，與其倉促出臺改革獲取短期利益，不如待政府層級設(shè)置改革方案明確后再通盤設(shè)計。

　　理順政府間事權(quán)劃分

　　政府事權(quán)劃分是對各級政府承擔(dān)多少公共產(chǎn)品供給職責(zé)的界定，只有事權(quán)劃分合理化之后，政府間支出責(zé)任劃分才可能合理化，這成為財政體制的前提性約束因素。因此，當(dāng)我們在思考改革財政體制時，應(yīng)先分析政府間事權(quán)劃分處在何種狀態(tài)，認(rèn)清事權(quán)結(jié)構(gòu)、事權(quán)重點和事權(quán)范圍的變動過程與變動走勢。

　　近年來我國的體制改革不斷深化、執(zhí)政理念分步轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展格局持續(xù)演變，公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略發(fā)生了轉(zhuǎn)變，向既定的事權(quán)劃分提出了強烈的挑戰(zhàn)，要求細化政府間事權(quán)。這對財政體制的改革有著直接的約束作用。

　　具體來說有兩個核心問題：

　　一是事權(quán)重點尚需理清。

　　改革開放三十年，中國經(jīng)濟高速增長，經(jīng)濟規(guī)模位居世界第四，財政實力不斷壯大，財政收入突破5萬億元，這確實超出三十年前的預(yù)期。與此同時，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了貨幣化、國際化和市場化，然而資源短缺不斷加劇、環(huán)境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價上漲周期化。

　　這些變化對中國政府的事權(quán)設(shè)計提出了諸多新的要求。突出的有四點：一是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)各階層的社會保障體系；二是補償高能耗、高污染的經(jīng)濟增長帶來的社會利益損失；三是調(diào)節(jié)效率增長帶來的財富差距；四是應(yīng)對開放型經(jīng)濟固有的周期性波動可能帶來的公眾利益損傷。

　　對此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執(zhí)行過程中又暴露出另一方面問題，即我們試圖在幾年內(nèi)把一攬子計劃全部落實完畢，各類公共服務(wù)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出齊頭并進高增長格局，各級政府的社會發(fā)展規(guī)劃令人興奮，省一級政府都列出了大小十幾項民生工程。社會發(fā)展的大躍進時代來到了，但事權(quán)的階段性重點是什么卻難以辨清。反映在財政上，就是民眾關(guān)注的支出共同跳躍式增長，2008年1～5月，科技、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)分別增長42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結(jié)構(gòu)中，支出最多的項目占比不超過15%。

　　從感情上說，這些舉措值得肯定，但客觀地去評價，一個國家在實施公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略時必須有重點，全方位齊頭并進不可能持久。

　　事實是，我國在重點不清的條件下推進公共產(chǎn)品供給“大躍進”已經(jīng)感到精疲力盡，體現(xiàn)在財政上就是各級政府間支出責(zé)任相互推諉，下級政府要求上級政府大幅度增加轉(zhuǎn)移支付，上級政府運用行政手段把支出責(zé)任下放給下級政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業(yè))；上級的專項轉(zhuǎn)移支付要求下級配套，下級政府辦事全力向上級申請專項。結(jié)果是中央政府在連年財政收入高增長的背景下依然赤字，基層政府的財政自主率呈下降趨勢，為此總是力爭增加非稅收入自主辦事，因而賣地、罰款、收費現(xiàn)象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動財政體制，根本不可能搞清楚各級政府究竟應(yīng)該有多少財力才能匹配事權(quán)，中央政府究竟把轉(zhuǎn)移支付重點向哪些領(lǐng)域調(diào)整、各級政府究竟主要重新劃分什么支出責(zé)任。

　　二是各級政府間的事權(quán)劃分尚需明確界定。

　　長期以來，我國政府間的事權(quán)劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權(quán)劃分。1994年實行分稅制，中央與省的事權(quán)劃分原則是中央管全國性公共產(chǎn)品供給、省級政府負責(zé)地方公共物品。操作上的界定是中央負責(zé)國防、外交、宏觀調(diào)控、全國性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，省級政府統(tǒng)管教育、地方公共安全、地方環(huán)境保護、地方道路建設(shè)等。然而現(xiàn)實問題是在中國這樣一個行政集權(quán)度高的國家里，什么是全國性公共產(chǎn)品、什么是地方公共產(chǎn)品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國性公共產(chǎn)品應(yīng)是國防、外交，但在中國所有地方公共產(chǎn)品可能都具有全國意義，因為地方道路、建設(shè)、飲水工程、教育、公共安全等是全國規(guī)劃的一部分，從這個意義上講又帶有全國性公共產(chǎn)品性質(zhì)。這樣，實際運行是中央和省往往交叉負責(zé)，中央幾乎沒有不投入的領(lǐng)域，反過來全國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢。

　　如果中央和省之間劃不清事權(quán)，省以下各級政府間的事權(quán)就更劃不清。我國雖然設(shè)置了四級地方政府，但這四級政府的職能呈現(xiàn)出高度雷同，特別是市、縣、鄉(xiāng)，每一級的事權(quán)重點基本看不出來，發(fā)展經(jīng)濟、義務(wù)教育、社會保障、道路建設(shè)、社會穩(wěn)定、垃圾處理、環(huán)境保護大家一起搞。當(dāng)然，基層政府是公共產(chǎn)品的具體供給者，但問題是他們辦的事哪些是自主事務(wù)、哪些是受托事務(wù)應(yīng)該有所界定，這樣支出責(zé)任才能劃清。轉(zhuǎn)看他國，某些國家的基層政府自主事權(quán)和受托事權(quán)甚至有法律界定。地方各級政府事權(quán)雷同，反過來也直接擾動了中央與省的事權(quán)劃分，更使得中央的政策難以完整落實。

　　對此，我國各級政府已開始探索治本之策，但截至目前，相對完整、權(quán)威的方案并沒有形成。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，在地方政府究竟受托事權(quán)和自主事權(quán)各自是什么還沒有劃清的條件下，大動財政體制時，根本不可能知道支出責(zé)任劃分改革的方向、重點、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉(zhuǎn)移支付的方式和結(jié)構(gòu)。