(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　原標題：“瓦片”換“高樓”的北塢試驗

　　比起開發(fā)商建房的模式來，村集體自己開發(fā)對農民來說，無疑整體獲利更高

　　本刊記者／楊正蓮(文) 劉震(攝影)

　　看看時間，下午兩點快到了。

　　58歲的郭于晴迅速穿好外套，把一張疊得四四方方的紙片仔細揣起來，右手也就順勢留在了那個衣服口袋里，生怕一不小心弄丟了。

　　“那個誰，我怎么老是忘記你姓啥了！”快要走出村子的時候，郭于晴迫不及待地跟右前邊一個推著自行車的大姐打招呼，此人是村委會成員。大姐一邊熱情地回應，一邊問：“表交上去了沒？沒交就給我吧�！�

　　郭于晴剛把手從右邊口袋抽出來，紙片就被拽過去，扔進了自行車前面的簍子里，“別給我弄丟了�！彼�有些不好意思地交代了一句。初春的涼風里，已經有幾張同樣的紙片在自行車簍子里面微微地翻騰著。

　　騎著自行車的大姐已經走出了老遠，郭于晴還是沒下定決心折回家去，腳步不由自主地又向村子西邊的老年活動中心移動了好幾步，“我家那7套房子到底能不能批下來呢？”

　　村民或失“瓦片經濟”

　　此刻，2月22日下午兩點，北京市海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村老年活動中心里面，幾名村委會成員正在忙著回收《北塢村戶型面積選擇表》。

　　表是村委會昨天發(fā)下去的�！翱磥�，這回是真的要搬進樓房去住了�！�21日拿到表的時候，郭于晴知道，必須得重新規(guī)劃全家人的生活了。

　　近一個多月來，北塢村即將騰退農民宅基地，并搬遷“上樓”的消息以各種版本在村民之間流傳。從1月5日北京市委書記劉淇來北塢村調研時起，郭于晴就偶爾能從報紙上讀到在北塢試點城鄉(xiāng)一體化的消息，其中要求北塢村搬遷農民全部“上樓”。

　　搬？還是不搬？郭于晴感覺左右為難。

　　北塢村，東臨頤和園和南水北調調節(jié)池，與頤和園、昆明湖緊緊相鄰，西臨玉泉山路，南靠西郊機場，是一個地理位置優(yōu)越但卻集合了城鄉(xiāng)結合部各方面突出問題的“城中村”。郭于晴和全村三千多名本地村民一樣，渴望擺脫臟、亂、差的生活環(huán)境，“搬進樓房去住，就有好多事情不用自己操心了，最起碼冬天不需要自己燒煤取暖�！�

　　可是，搬遷上樓也同時意味著，家家戶戶賴以維生的房屋租賃，即“瓦片經濟”將難以為繼。在過去很長一段時間內，“瓦片經濟”是城鄉(xiāng)結合部農民利用宅基地獲取土地價值的主要手段。

　　所謂“宅基地”，就是農民用于建造住房的那部分土地，與農用地一樣在建國初期屬于農民的私有財產，可以買賣、抵押，并被1954年憲法所承認和保護。

　　此后，宅基地產權不斷模糊。1962年9月，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，其中規(guī)定“社員的房屋，永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利”，但是，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。

　　農民對宅基地的這種殘缺的權利——使用權，在1982年修改的憲法中被確認。上個世紀90年代，土地管理部門下發(fā)沒有使用期限的“宅基地證”，使得農民對于宅基地的使用權進一步得到保護。

　　在農村現實生活中，宅基地被農民視為家產，并代代相傳。

　　當改革開放的春風席卷而來的時候，市場力量推動處于城鄉(xiāng)結合部的“城中村”，以各種方式加入工業(yè)化和城市化，“瓦片經濟”在夾縫中瘋長。一邊是蓬勃發(fā)展的城市經濟，一邊是洶涌入城的流動人口大軍，當有限的城市資源得到高度利用之后，“城中村”便自然承接了城市發(fā)展的市場空間。北塢村的村民，就在這種浪潮中不斷擠壓自己的居住空間，騰出地方租給外來人口居住，以獲取盡可能多的租金收入。

　　郭于晴一家也是這樣開始發(fā)展“瓦片經濟”的。1995年，郭于晴在已經轉為居民戶籍的本家親戚的宅基地上新修了房子安身立命，騰出自家的三間房專門出租。此時，她的鄰居們也紛紛以改造房型、加蓋二層等各種方式參與“瓦片經濟”。

　　統計顯示，北塢村本地村民和外來人口的比例一度高達1：7，“瓦片經濟”甚至是某些家庭唯一的經濟來源。

　　“現在，我們就指望著這點租金吃飯�！泵吭乱粌汕г�的房租，是郭于晴最可靠的收入來源。年近六旬的她非常擔心沒了這筆收入之后，一家人將賴何以生：兒子和女兒均未婚，年過三十的女兒因為身體虛弱長期沒有外出賺錢，將近而立之年的兒子，每月也只有一兩千元的收入，郭于晴和老伴常年有病，“他爸爸每月藥費都得一千多，為了省錢，現在減少到每個月只買幾百塊錢的藥。”他們擔心，住得起樓房，卻交不起物業(yè)管理費、水電費和取暖費。

　　北塢村黨支部書記張泉對此也有些無奈：“目前，我也沒有太好的辦法，雖然說政府對于產業(yè)用地給了很大的關心和支持，但是老百姓一時還得不到真正的回報�！边@里所說的產業(yè)，是指本次調整中騰退出來的宅基地中，將有一部分用來發(fā)展村集體產業(yè)。

　　在一個可以想象的建設周期之外，張泉還必須在經營周期的基礎上考慮還貸，“我們的村集體產業(yè)完全是貸款建設，雖然說政府給了一定的貼息，但貼息終究是有限的�！�

　　情況似乎還不是太壞。2月21日，郭于晴他們在領到《北塢村戶型面積選擇表》的時候被告知，住房補償按照宅基地置換，各家可以根據宅基地面積和規(guī)劃中的幾種房型，先行選擇自己中意的戶型和相對應的住房數量。

　　目前為止的規(guī)劃中，供北塢村民居住的回遷房將有8種戶型：一居室有53平方米、60平方米兩種，兩居室有80平方米、90平方米、100平方米三種，三居室有120平方米、150平方米、179平方米三種。

　　郭于晴仔細斟酌后決定選擇：二居室100平方米的房型3套，三居室的120平方米、150平方米各2套。為了增加如愿以償獲得這7套住房的籌碼，她誠懇地在表格后面補充說明歷史因素和現實困境：“因集體占用我房基地拆占我后院612平方米，未批我房基地，也未給補償，所以我增加了面積，因為我孩子都屬于大齡青年需要用房�！�

　　但對于郭于晴和其他村民而言，這一次的住房調整能否達到自己的目的，實在是個未知數。據悉，本次規(guī)劃中用于北塢村民居住的回遷房不足三千套，最終實施方案和相關細節(jié)尚在研究討論中。而公開的資料顯示，北塢村占地面積33.61公頃，農民戶1110戶，2967人；非農民戶440戶，663人。也就是說，戶均不過2至3套房，看來，郭于晴的想法有些過于樂觀了。

　　村集體首獲自主權

　　眼下，雖不能確定郭于晴他們將在何種程度上參與分享宅基地置換的經濟效益，但是北塢村集體經濟組織，卻實實在在地擁有了自行支配和經營集體土地的權利，包括在騰退出來的宅基地上自主進行開發(fā)建設。而在此之前，村集體并不擁有這樣的權利。

　　北塢村正在進行的這項試點，是在1月初的北京市海淀區(qū)2009年政府工作報告中提出來的。報告指出，今年將以北塢村為試點，力爭在農民利益保護、社會管理體制等方面取得突破，使其成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)。

　　經過一系列緊鑼密鼓的調研之后，2月3日，北京市15部門聯合制定的《關于進一步推進綠隔地區(qū)城鄉(xiāng)結合部發(fā)展及啟動北塢村試點方案的建議》首次亮相，其中明確，將鼓勵集體經濟組織(鄉(xiāng)集體資產運營機構或村生產合作社)自行開發(fā)配建商品房。

　　北塢村的試點，導因于十七屆三中全會對于農村集體土地產權的推動。2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定(全文)》，其中規(guī)定：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益”。

　　可以預見，三中全會后，農民對于集體建設用地權利的土地制度改革，可能自此拉開帷幕，各地勢必紛紛試水，“逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場”。

　　北塢村的試點，也有這樣的意圖存焉。雖然北京市國土局2月16日表示，北京市擬進行宅基地換房試點，但騰退出來的宅基地仍然是集體土地性質，不能用于房地產開發(fā)，主要用來發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)集體經濟。不過，北塢村“城鄉(xiāng)一體化試點”所涉及到的“以宅基地換房”，似乎走得更遠。

　　張泉告訴《中國新聞周刊》：“村民居住的回遷房性質是經濟適用房，應該可以按照規(guī)定交易�！�

　　《北京市經濟適用住房管理辦法(試行)》(京政發(fā)〔2007〕27號)規(guī)定：“購買經濟適用住房不滿5年的，不得上市交易；對于因各種原因確需轉讓經濟適用住房的，可向購買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請回購，回購價格按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素確定�！� 張泉說：“具體是幾年還說不清楚，政策可能有變化。”

　　如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經濟補償。2月22日中午，郭于晴就是懷著這種美好的憧憬在電話中告訴親友：“多出來的房子可以賣出去，或者出租�！�

　　北塢試點調整中騰退出來的宅基地，除了用于村民回遷房建設之外，其他將用于綠地和產業(yè)用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，具體數量在調研之后可能還會調整；而政府審批下來的用于發(fā)展村集體產業(yè)用地為21.5公頃，約325畝左右。

　　在目前的規(guī)劃中，產業(yè)用地主要分為四大塊：第一塊，圍繞閩莊路汽車一條街，發(fā)展兩個高端汽車銷售產業(yè)，一個是奔馳銷售中心(可能會是奔馳在中國最大的銷售中心)，匹配奔馳博物館，其中將展示奔馳一百多年來所有的車型；還有一個LEXUS雷克薩斯(凌志)銷售中心。第二塊，結合外來人口比較多的現實，建設一個2萬平米的外來人口居住公寓。第三塊，建設一個用地4公頃的生態(tài)園，包括一個四星級酒店，一個生態(tài)餐廳以及相關產業(yè)配套。第四塊，7萬平方米的高檔酒店建設。

　　“這些項目，一個是考慮到本地農民的就業(yè)問題，還有就是本地集體經濟的發(fā)展�！睆埲�說，如果產業(yè)規(guī)劃全部到位的話，將增加800到1000個就業(yè)崗位。

　　該方案強調充分發(fā)揮農民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產開發(fā)公司，張泉為法人代表，“不以營利為目的，主要負責這個項目，也就是回遷樓和四塊產業(yè)用地的開發(fā)建設”。

　　據悉，本次調整中僅涉及村民回遷房建設部分就需要投入4個多億，為平衡建設資金和用地指標，政府給予的資金支持主要包括：四條半路網的建設征地補償費用先行支出，約有1.2億元；貼息貸款；免稅，即交即返；另外，鎮(zhèn)政府將出資一兩千萬元。在上述建設項目之外，玉泉村還將計劃開發(fā)8萬多平方米的商品房，用于調劑回遷樓建設資金。

　　謀破“小產權”

　　“要給老百姓把這點事兒做好。我一直主張，自己的地自己開發(fā)建設，把產業(yè)留給農民。”張泉說，“不然的話，開發(fā)商全把地‘研究’走了，你再想發(fā)展自己的產業(yè)就沒有了�！�

　　張泉所說的開發(fā)商把土地“研究走”，指的是近10年來，玉泉村開發(fā)利潤被房地產商拿走的一段歷史。在過去的開發(fā)中，村集體和村民所享有的實惠有限。迫于情勢，小產權房成為村集體分享土地收益的一種主要手段。

　　北塢村是玉泉行政村的8個自然村之一。早在1993年的北京城市總體規(guī)劃中，玉泉村就被全部劃入了綠化隔離帶(簡稱綠隔)建設范圍。

　　2000年3月，四季青鎮(zhèn)綠隔建設工程正式啟動。根據計劃，所有綠隔范圍內的舊村，都將在4年內被拆除，玉泉村下轄的8個自然村，通過土地置換的方式，在原小屯、閔莊兩個自然村建設農民回遷樓，8個自然村的村民全部搬遷至此居住，騰退出來的農民宅基地用于綠化。

　　北塢村所屬的玉泉村舊村改造工程，各個村集體無法插手，只能由四季青鎮(zhèn)納入全鎮(zhèn)建設計劃，由其農工商總公司下屬的清遠房地產公司負責開發(fā)。由于缺乏資金，清遠公司先后和北京潤地、物華天寶、天方世城三個房地產公司合作，進行玉泉村的舊村改造。

　　這個計劃4年完成的工程，7年之后，只為玉泉村不到1000人提供了新房，其他8000多人依舊住在平房中，而北塢、中塢等自然村的拆遷一直沒能啟動。據調查，工程擱淺主要是因為開發(fā)商的商品房建設占用土地，導致回遷房虧空28萬平方米。

　　土地收益被他人拿走，農民卻沒有住上開發(fā)商所允諾的回遷房，這種困局為北塢村在這次試點中取得主體地位奠定了現實基礎。

　　事實上，村集體謀求土地增值收益的實際行動先于制度層面的放開。就在郭于晴1995年新修房屋以供出租三年后，1998年，北塢村所在的玉泉行政村，也開始興建了后來被命名為中塢新村的小產權房。

　　因為沒有向國家繳納土地出讓金等稅費，也沒有國家的土地使用證和預售許可證，這種房屋沒有產權證，但是因為價格優(yōu)勢很受市場歡迎。

　　小產權房占用的是集體土地，按照此前的法律，這類土地只能用于農業(yè)生產或者作為農民的宅基地，土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。

　　據房地產開發(fā)程序，一塊農地若要轉為房地產開發(fā)，首先政府將按照基準地價征用土地，進而將農地轉為開發(fā)用地儲備。之后，開發(fā)商通過拍賣方式以獲得對這塊農地的開發(fā)權。中間地價的落差，即構成了政府土地出讓金的凈收入。

　　在這種土地開發(fā)政策之下，政府一方面是農地征用的唯一合法主體；另一方面，又是向房地產商提供開發(fā)土地的唯一供給者。國研中心課題組的調查表明，在這種供給格局中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

　　以2007年的一項調查為例，彼時北京市場上在售的400余個樓盤中，“小產權”樓盤約占市場總量的18%，平均3344元/平米的售價，僅相當于2006年北京市整體銷售均價8792元/平米的38%，而2001年完工的中塢新村復式樓，當年的交易價格也只有3800元/平米。

　　小產權房破除了區(qū)縣以上政府和開發(fā)商分享土地收益的格局。加之小產權房還不同程度地存在著占用耕地，甚至基本農田的情況，因而，“小產權”房并不被政策所允許。國土管理總局(國土資源部前身)、國務院辦公廳都曾發(fā)文，禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地及農民房。

　　2007年6月18日，建設部發(fā)布了《關于購買新建商品房的風險提示》，明確警示“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋”，劍指小產權房。

　　隨后，各地開始嚴厲處罰建設小產權房的單位，有些占用耕地的項目甚至被強制拆除，就連曾經實施“小產權房”辦證試點工作的河北省石家莊市，也迫于壓力而暫停。

　　位于四季青鎮(zhèn)玉泉村的小產權房項目“中塢新村”，僥幸在這一輪清理風暴中幸存，然而小產權的帽子始終沒能摘除，合法化路徑在試點之前，方向尚未明朗。

　　北塢村的試點給不合法的“小產權”合法化提供了一種途徑。如果“在自己所有的土地上能蓋屬于農村集體自己的房子”，張泉和郭于晴等村民們的期盼是，以后村集體所蓋的房子，就不再是小產權房，而是“大產權”了。 (應采訪對象要求，本文中郭于晴為化名）