由于轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地對地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地，在經(jīng)濟(jì)利益和片面政績觀的驅(qū)使下，當(dāng)前不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)熱衷于將周邊耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。

　　為了彌補(bǔ)耕地的占用，這些無法實(shí)現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的地區(qū)，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠(yuǎn)地區(qū)，耕地“占補(bǔ)平衡”成為漸漸熱絡(luò)起來的一個(gè)市場。

　　如今，耕地異地“占補(bǔ)平衡”運(yùn)動正在各地蓬勃興起。這項(xiàng)制度在化解我國糧食風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，其實(shí)施過程中也存在著各種不容忽視的問題。湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院院長謝炳庚教授日前接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，要警惕耕地“占補(bǔ)平衡”成為“數(shù)字游戲”，政府部門必須不斷完善這項(xiàng)制度的實(shí)施和考評機(jī)制。

　　質(zhì)量與生態(tài)的雙重隱憂

　　記者從湖南省國土資源廳獲悉，湘江上游的永州市正在修建一個(gè)水電站，由于解決了當(dāng)?shù)厣絽^(qū)荒地的灌溉能力，預(yù)計(jì)可新增耕地30萬畝。而這一筆開墾荒地的費(fèi)用，可能會由長沙或其它有此意向的城市出，新增耕地則納入出錢開發(fā)荒地的城市的耕地總量中。

　　“長沙開發(fā)永州耕地”的方案如果成為現(xiàn)實(shí)，也就意味著長沙市的30萬畝耕地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的同時(shí)，通過“占一補(bǔ)一”的方式實(shí)現(xiàn)了耕地的總量平衡。耕地占補(bǔ)平衡是我國《土地管理法》確定的一項(xiàng)耕地保護(hù)的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設(shè)單位必須要補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。

　　對于“長沙開發(fā)永州耕地”的思路和方案，學(xué)術(shù)界的聲音不盡相同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，耕地保護(hù)的主要目的是實(shí)現(xiàn)耕地面積總量的平衡，這是國土資源管理第一位、最重要的任務(wù)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“占補(bǔ)平衡”要完全充分體現(xiàn)耕地面積總量、耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)出水平的協(xié)調(diào)一致性，單純追求面積相等，勢必會出現(xiàn)高質(zhì)量的耕地轉(zhuǎn)作他用，而用等量的低質(zhì)耕地充數(shù)的現(xiàn)象。

　　謝炳庚介紹說，這兩種觀點(diǎn)實(shí)際上反映了人們對耕地問題認(rèn)識的發(fā)展過程。一般而論，耕地總量的動態(tài)平衡應(yīng)包括數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、區(qū)域平衡、生態(tài)平衡和時(shí)間平衡等五個(gè)方面。

　　“我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史長達(dá)五千多年，與中華文明同步發(fā)展，漫長的時(shí)間長河中，自然條件好的土地幾乎都被開墾成了耕地。剩下的有潛力開荒的土地并不多，后備耕地資源的開發(fā)條件相對較差，這是解決耕地占補(bǔ)平衡中最突出的問題�！敝x炳庚說。

　　隨著城市化、工業(yè)化浪潮的推進(jìn)，為了解決非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，我國城鎮(zhèn)周邊的諸多良田業(yè)已成為工廠、市政設(shè)施、住宅小區(qū)、城市園林用地。為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡，只好在人煙稀少的荒地、荒灘進(jìn)行開墾。“這些新開墾的耕地往往遠(yuǎn)離農(nóng)民居住地，土壤貧瘠、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合能力根本無法和被占用的良田相比�！�

　　長期從事耕地占補(bǔ)平衡調(diào)查研究的謝炳庚教授還指出，在開墾荒地的過程中如果不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評估，一定要走出“開發(fā)就是開荒”的認(rèn)識誤區(qū)，倘若一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。

　　“湖南在20世紀(jì)50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開發(fā)、70年代大寨田的建設(shè)、90年代丘崗山地的開發(fā)，不講科學(xué)，貪圖形式，這些活生生的例子背后的生態(tài)教訓(xùn)必須被我們牢牢吸取。”

　　異地開荒的“有田無人種”困境

　　無論是良田還是新開墾的土地，都是需要人力耕作的。而農(nóng)村剩余勞動力主要向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與耕地占補(bǔ)平衡的方向正好相反。異地開荒衍生出來的“有田無人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補(bǔ)平衡的戰(zhàn)略將受到挑戰(zhàn)。

　　記者在湖南西部糧食主產(chǎn)區(qū)吉首市和懷化市采訪時(shí)看到，平常在田間地頭勞作的農(nóng)民主要是老人和婦女，農(nóng)村勞動力的主力軍--青壯年男子大部分都去經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工了，他們間或在“雙搶”時(shí)節(jié)回來幫忙。毫無疑問的是，一旦此地新增加大量開墾的耕地，現(xiàn)有的勞動力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求的。

　　“如今不少新開墾的耕地都是位于以前人煙稀少的山區(qū)，距離遙遠(yuǎn)，而且灌溉條件不理想，如果沒有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會面臨‘撂荒’的危險(xiǎn)。”

　　謝炳庚說，城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略為解決這個(gè)難題提供了極好的思路，政府部門要鼓勵土地的規(guī)劃化、集約化經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)效率和勞動力素質(zhì)，同時(shí)給予糧食生產(chǎn)大戶以補(bǔ)貼，并使耕地的使用權(quán)得到有效流轉(zhuǎn)，吸引剩余勞動力回流。

　　“這需要建立兩個(gè)機(jī)制來確保耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施，”謝炳庚說，“一是建立耕地占補(bǔ)中的綜合效益評估和補(bǔ)償機(jī)制，二是建立異地補(bǔ)充耕地的糧食生產(chǎn)考核機(jī)制，兩者缺一不可�！�

　　他認(rèn)為，建立這兩個(gè)機(jī)制，不僅能有效實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，確保我國糧食安全，還關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　湖南規(guī)范耕地易地補(bǔ)充行為

　　湖南，因在洞庭湖南面而得名。優(yōu)越的氣候、土地、水利條件，使湖南與農(nóng)業(yè)的淵源由來已久，自古就有“湖廣熟，天下足”的美譽(yù)。

　　由于轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地對地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地，在經(jīng)濟(jì)利益和片面政績觀的驅(qū)使下，當(dāng)前不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)熱衷于將周邊耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。

　　為了彌補(bǔ)耕地的占用，這些無法實(shí)現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的地區(qū)，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠(yuǎn)地區(qū)，耕地“占補(bǔ)平衡”成為漸漸熱絡(luò)起來的一個(gè)市場。

　　湖南省政府辦公廳對此已經(jīng)下發(fā)文件，對這種耕地后備資源匱乏的易地補(bǔ)充行為進(jìn)行了規(guī)范。這份文件指出，易地補(bǔ)充耕地達(dá)成初步意向后，由委托方的市州政府向省政府提出申請，經(jīng)審查同意后，雙方簽訂正式協(xié)議。協(xié)議的內(nèi)容包括：新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用支付及雙方的責(zé)權(quán)利等。湖南省國土資源廳負(fù)責(zé)易地補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)和預(yù)算審核、項(xiàng)目驗(yàn)收、指標(biāo)確認(rèn)等工作，對項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理。受托方國土資源管理部門按照省土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定及易地補(bǔ)充耕地協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和后期管護(hù)工作。

　　這份文件還確立了“先補(bǔ)后占”的原則。易地補(bǔ)充耕地項(xiàng)目及其新增耕地指標(biāo)，經(jīng)湖南省國土資源廳驗(yàn)收確認(rèn)后，委托方才能取得補(bǔ)充耕地指標(biāo)，并按經(jīng)批準(zhǔn)的數(shù)量相應(yīng)核減本地耕地保有量指標(biāo)，受托方相應(yīng)增加耕地保有量指標(biāo)。

　　為了使新開墾的荒地不至于“撂荒”，文件還對易地補(bǔ)充耕地的資金管理做出具體規(guī)定。委托方應(yīng)根據(jù)易地補(bǔ)充耕地協(xié)議，向受托方及時(shí)撥付項(xiàng)目實(shí)施和新增耕地耕種補(bǔ)助等資金。項(xiàng)目實(shí)施資金不得低于委托方的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。新增耕地耕種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由雙方協(xié)商確定，專項(xiàng)用于新增耕地的管護(hù)和耕種補(bǔ)助，補(bǔ)助時(shí)間不得少于5年。受托方應(yīng)將耕種補(bǔ)助分年度全額發(fā)放給耕地農(nóng)戶。

　　這份文件是制約耕地異地補(bǔ)充不規(guī)范行為的“緊箍咒”。湖南省國土資源廳負(fù)責(zé)人表示，保護(hù)資源與保障發(fā)展的關(guān)系，從長遠(yuǎn)看是一致的。對土地管理而言，就是要做到“兩個(gè)確�！�，即確保全省5580萬畝耕地和5040萬畝基本農(nóng)田保護(hù)底線，確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理用地需求。在連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)全省耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，湖南對占補(bǔ)平衡責(zé)任考核又提出了新要求，要求由按區(qū)域考核向按區(qū)域考核和按項(xiàng)目考核并重轉(zhuǎn)變。在考核標(biāo)準(zhǔn)上，由重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。