“公私合營”的物權法需厘清行政權角色

　　早在物權法醞釀出臺的過程中，公法學界就已經開始關注物權法上的“公私合營”問題，通讀物權法的條文，我們就不難發(fā)現(xiàn)，其中至少有四十多個條文直接涉及行政機關或行政權。那么，在物權法實施之際，行政權究竟扮演什么樣的角色呢？著名行政法學家、國家行政學院法學部主任應松年在其《行政權與物權之關系研究》一文中的分析可謂清楚明了：

　　“1、物權排斥行政權。物權法第2條第3款對物權的定義至少包含兩層意思：其一，對特定物的占有、使用、收益和處分是物權人自己能力范圍之內的事情，行政權沒有必要向物權人伸出援助之手；其二，享有行政權的主體位于物權排他的‘他’的范圍之內，當然負有不得妨礙和侵犯物權的義務……

　　2、行政權確認物權。為了穩(wěn)定不動產物權關系，公示不動產物權信息，進而保障不動產交易安全，不動產物權的變動通常要借助不動產交易雙方之外的權威第三方———行政機關來對物權變動作出確認……

　　3、行政權保護物權。當物權遭受來自私人或行政機關的侵害時，物權人既可以自力救濟，也可以尋求公力救濟。在公力救濟中，除了傳統(tǒng)的法院救濟外，行政機關的救濟已經日益成為一種重要的救濟方式……

　　4、行政權消滅物權。導致集體和私人物權消滅的原因有很多，在當下中國，行政權是導致集體和私人物權消滅的一條重要原因……

　　5、行政權填補物權損失。因公共利益需要消滅私人或集體物權時，行政權必須給予原物權人公平補償，以彌補物權人所受的損失……

　　6、行政機關代表國家行使所有權。我國實行公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，國有財產在我國的財產總量中占有相當比重。在物權法中，公有制被轉化為國家所有權，而國家所有權又主要授權由最高國家行政機關代表行使……

　　7、行政權限制物權。盡管物權具有排他性，但是當物權遭遇其他權利或者公共利益時，物權可能需要做出讓步。在現(xiàn)代國家，法律通常授予行政機關在一定條件下限制物權的權力……

　　8、行政權或行政機關創(chuàng)設物權。有了國家所有權，就必然會有在國家所有權之上設立的其他物權。在我國，國家掌握著巨大的物質資源，現(xiàn)實中根據國家所有權產生其他物權的現(xiàn)象比比皆是……

　　9、行政機關指導和協(xié)助物權的行使�！�…由行政機關出面對不動產物權人(業(yè)主)行使物權進行指導和協(xié)助，將有利于糾紛的及時、有效解決……”

　　物權法與構建法治政府之關系是個嶄新課題

　　物權法出臺之初就有評論指出，這部法律除了對于我國市場經濟的發(fā)展具有顯著意義之外，還對我國法治政府的構建產生重要的影響。對此，中國法學會行政法學研究會副會長楊海坤等在《物權法對構建法治政府的積極推動和深遠影響》一文中有深刻的闡述：

　　“黨的十五大明確提出‘建設社會主義法治國家’這一關于國家發(fā)展的嶄新目標，到1999年3月，‘依法治國，建設社會主義法治國家’被載入憲法……(2004年)國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》確立了全面建設法治政府的總目標……我國物權法也正是在這樣的大背景下逐漸成熟并出臺的，它必然體現(xiàn)建設社會主義法治國家的時代要求，反過來，它必然對于我國法治建設，包括對于憲政的完善和法治政府的構建起著重要的推動作用……

　　物權法將憲法原則和精神具體化并直接予以落實，是對我國法治建設，包括行政法治建設內容的豐富和發(fā)展……物權法為國家公權力的行使和相對人的權利保障提供了具體的法律規(guī)范，使憲法確立的人權保障、私有財產保護、權力保障權利的原則和精神得以具體體現(xiàn)。其最直接的公法意義在于充實了行政法治的內容，主要表現(xiàn)在：厘定了國家的保護職責、對征收征用的法律條件限制及補償安置、對物權的保護方式及法律責任規(guī)定、農民的土地承包經營權保障等等方面……

　　物權法事實上正從維護物權角度為依法行政確立了價值標準，即努力在保障公民、法人或其他組織的權利與規(guī)范國家權力正確有效這兩者之間形成良性的相互促進的態(tài)勢，可以說，物權法以其獨特的路徑豐富了我國法治政府建設的具體內容”。

　　土地流轉制度革新，在穩(wěn)健中積極作為

　　物權法出臺之后，有觀點認為該法的出臺與2004年的修憲，以及行政許可法的施行等一系列的法制舉措，對于重新審視我國土地征收征用制度和農民土地權利保護機制，以及如何看待行政革新舉措提供了一個契機，對此中國人民大學教授莫于川在《財產法治視野中的我國土地征收征用問題》一文中有頗為獨到的見解：

　　“城市發(fā)展，第二、三產業(yè)發(fā)展，需要的土地哪里來？以往的一般做法是由政府統(tǒng)一征地，將集體所有的土地變?yōu)閲�有土地，然后由政府出讓……簡單一律地采用這種解決方式可能是非民主的，存在利益損害現(xiàn)象，違背實質法治主義……對承包土地的使用權和收益權(也即類似于用益物權的土地承包經營權)，如果農民能自己做主安排，這就易于解決矛盾：農民可以自愿入股辦實業(yè)，既滿足了企業(yè)發(fā)展對土地的需求，也給了農民處置土地權益的選擇機會，可減少征地過程中的沖突和矛盾，兼顧了城市發(fā)展和農民的權利保障……

　　過去二十多年的改革，我國在土地政策和土地法制方面走過的路程，我覺得可以這樣概括：土地制度上的二元結構一直沒有變，一是國家所有，二是集體所有，但在不變中還是呈現(xiàn)出‘從可承包，到可出讓，再到可入股’，逐漸放松政府規(guī)制、多元化多樣化運行的趨勢……

　　‘有恒產始有恒心’。按照現(xiàn)代財產法治的要求，大力促進并有效保護農民的土地權利，是解決‘三農問題’的關鍵之一。應以農民土地權利保護為核心，通過觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新，不斷完善我國土地征收征用制度，依照憲法和法律的精神、原則和規(guī)范，有效限制公權力的濫用，有效保護農民的土地權利，這對于我國經濟與社會的平衡、持續(xù)發(fā)展，打造法治社會，構建和諧社會，具有重大和深遠的法治發(fā)展意義”。

　　“公共利益”，物權法中最需澄清的公權切口

　　物權法第42條第一款是個引人注目的條款，原因在于它十分鮮明地給征收、征用加了一把“公共利益”的鎖。但一個更現(xiàn)實的問題是：“公共利益存在嗎？如果存在，它是什么？”這其實也是湖南省高級人民法院院長江必新等在其《論公共利益》一文中開篇即提到的問題，我們看看他們給出了怎樣的標準：

　　“對公共利益是否客觀存在的追問和證實，有非常重大的意義：第一，它說明了通過多數(shù)決策規(guī)則可以確認公共利益是的確存在的，只不過它的存在是隨著時代的不同和人民選擇的不同，而有所變化而已……第二，國家并沒有天然壟斷公共利益，公共利益的代表主體，雖然在法律上主要假設為國家，但是，個人和集團在一定的條件下也代表著公共利益……第三，既然公共利益是一個不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國家、集體和個人)之間博弈的結果，又由于國家、集體和個人都可以代表公共利益，這意味著各種利益存在相互轉化的可能性……

　　公共利益‘公共性’的形式特征是開放性或不確定性，而不是受益者的多寡，這取決于公共利益‘公共性’的實質特征：公益的品質……一個利益之所以成為公益，是因為它與人類的生存有密切關系，與人類生活基本要素相關，但是不是與人類生存有關的都是公益。居于以上標準，我們認為，公益從品質上看，包括以下五個方面：①涉及社會文化、風俗、習慣和道德等公益；②保護某些私益(自由、生命和健康)的公益；③國家任務形成的公益(發(fā)展經濟、保護環(huán)境和公共服務)；④立國價值與原則形成的公益(法治、民主和基本人權)；⑤不確定少數(shù)人的值得保護的私益形成的公益。值得注意的是，從形式特征上看，除⑤是符合不確定少數(shù)人特征外，其他都是不確定多數(shù)人受益的”。

　　讓拆遷在物權法的監(jiān)督下合法進行

　　房屋拆遷工作可謂是各地城市建設和發(fā)展經濟的重要載體。近年來，為加快城市建設步伐，各地都在不斷加大拆遷力度。但與此同時，在城市房屋拆遷過程中也暴露出來了諸多問題，尤其是如何有效保護被拆遷人的權益問題，更是引起了社會各界的關注。對此，湖南省高級人民法院院長江必新等在《論城市房屋被拆遷人權益保護機制的完善》一文中認為：

　　“物權法對拆遷的重新定位為調整《城市房屋拆遷管理條例》提供了法律依據，也為解決現(xiàn)行城市房屋拆遷中被拆遷人權益保護的癥結揭示了制度拓展的空間，體現(xiàn)了物權立法對社會熱議的拆遷問題的及時回應，具有重大意義：1、使城市的拆遷行為符合憲法、立法法的規(guī)定……2、理清了民事行為與行政行為的關系……3、有利于被拆遷人合法權益的保護……

　　被拆遷人權益保護的關鍵在于對行政權力的調控和平衡特殊利益集團與被拆遷人的利益。因此，保護被拆遷人的權益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關系，將行政權力置于有效調控和監(jiān)督之下，讓司法機關在維護被拆遷人權益方面有所作為，同時在立法中加強對被拆遷人權益的保護；其次，行政機關在對城市房屋拆遷進行管理的過程中要嚴格依法行政、合理行政，保證行政權力的正當行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權力的公共性”。