只要問(wèn)起當(dāng)前計(jì)生最頭疼的問(wèn)題，各級(jí)計(jì)生干部無(wú)一例外地感嘆：“流動(dòng)人口計(jì)劃生育難抓”

　　12月6日，上海市人口計(jì)生委、上海市外辦6日聯(lián)合舉行人口和計(jì)劃生育情況駐滬領(lǐng)館通報(bào)會(huì)，向德國(guó)、俄羅斯等16個(gè)國(guó)家駐滬總領(lǐng)館的官員介紹上海市人口變動(dòng)情況時(shí)介紹，去年，627萬(wàn)流動(dòng)人口從四面八方涌入上海，其中居住半年以上的有467萬(wàn)人，占全市常住人口的1/4強(qiáng)。

　　而截至今年6月底，北京市總?cè)丝谝呀?jīng)突破1700萬(wàn)，其中，流動(dòng)人口為510.7萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?/3。

　　十幾年前膾炙人口的小品《超生游擊隊(duì)》，講述的是農(nóng)民為了超生而四處游蕩的事。然而，近年來(lái)大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，他們?cè)跒槌鞘械陌l(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，其超生問(wèn)題也日益突出。

　　國(guó)家人口計(jì)生委的一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模已達(dá)1.5億。超過(guò)全國(guó)人口1/10，70%以上是生育旺盛的育齡人群。全國(guó)流動(dòng)人口違法生育占50%～80%，福建占70%，而在人口大省安徽，流動(dòng)人口的超生已超過(guò)60%。

　　武慶俠是皖北一位普通村民，今年她第一次帶著5歲的兒子回老家探親，一路上躲躲藏藏生怕別人問(wèn)起，主要原因是因?yàn)樗�的兒子是違法生育的“二胎”。

　　6年前，武慶俠和丈夫前往溫州打工后，生了一男一女兩個(gè)孩子。武慶俠說(shuō)，因?yàn)樗麄兪峭鈦?lái)流動(dòng)人口，計(jì)生管理沒(méi)有城里人那么嚴(yán)，生兩個(gè)孩子“并不是難事�！�

　　像武慶俠這樣的“流動(dòng)超生戶”，在每個(gè)城市幾乎都不同程度存在。

　　浙江慶元縣是人口流出地，流動(dòng)人口在外地計(jì)劃外懷孕的情況時(shí)有發(fā)生。在該縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本刊記者隨手翻看違法生育記錄，發(fā)現(xiàn)其中幾乎都是外出務(wù)工者�？h人口計(jì)生局副局長(zhǎng)范德瑜說(shuō)，各地計(jì)生工作開(kāi)展不均衡，以及對(duì)外出務(wù)工人員管理真空等原因，導(dǎo)致了“超生移民”的產(chǎn)生。

　　浙江嘉興市新豐鎮(zhèn)是人口流入地，副鎮(zhèn)長(zhǎng)丁雅玲說(shuō)，當(dāng)?shù)亓魅肴丝谡汲Ｗ∪丝诘囊话�，違法生育現(xiàn)象多發(fā)生在流入人員中。

　　《瞭望》新聞周刊記者最近在浙江、安徽、四川等地采訪了解到，流動(dòng)人口超生的情況比較嚴(yán)重，對(duì)這一群體的管理，已成為各地人口計(jì)生工作面臨的重大難題。由于相關(guān)政策措施滯后，目前這項(xiàng)工作面臨“流出地管不好，流入地管不了”的兩難尷尬。

　　流出地“看不見(jiàn)、管不好”

　　按照對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)以現(xiàn)居住地為主，流出地與流入地齊抓共管。但在實(shí)踐中，這些政策的貫徹落實(shí)面臨很多實(shí)際困難。

　　《瞭望》新聞周刊記者在安徽采訪時(shí)，只要問(wèn)起當(dāng)前計(jì)生最頭疼的問(wèn)題，各級(jí)計(jì)生干部無(wú)一例外地感嘆：“流動(dòng)人口計(jì)劃生育難抓。”

　　流出地特別是戶籍登記地，承擔(dān)著嚴(yán)格的計(jì)生考核任務(wù)。可是對(duì)于遠(yuǎn)在千里之外的管理對(duì)象，很多流出地管理部門(mén)顯得非常無(wú)奈。“計(jì)劃生育是人盯人的工作，人都看不到了，還能管好？”一位基層干部這樣感嘆。

　　在安徽，目前對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理，主要采取與重點(diǎn)育齡對(duì)象簽訂計(jì)劃生育合同、定期進(jìn)行孕檢、上門(mén)訪視、采取結(jié)育措施等，但是在實(shí)際操作中卻收效不大。

　　安徽省渦陽(yáng)縣去年因?yàn)橛?jì)劃外生育超標(biāo)而被列入重點(diǎn)管理地區(qū)，記者在該縣丹城鎮(zhèn)采訪時(shí)，當(dāng)?shù)胤止苡?jì)生工作的負(fù)責(zé)人無(wú)奈地表示，現(xiàn)在雖然和流動(dòng)人口都簽訂計(jì)劃生育合同，但這一紙合同的約束力有多大很難說(shuō)。另外，流出去人的孕情監(jiān)測(cè)存在很大漏洞�，F(xiàn)在流出地對(duì)流動(dòng)人口不再?gòu)?qiáng)制每年4次回鄉(xiāng)孕檢，孕齡婦女可以在流出地計(jì)生服務(wù)部門(mén)進(jìn)行孕檢，只要寄回孕檢單即可。很多流動(dòng)人口因此選擇不檢或者寄回假單應(yīng)付人口計(jì)生部門(mén)。

　　一旦發(fā)現(xiàn)計(jì)劃外懷孕，也缺乏有效手段治理。四川樂(lè)山市一位基層計(jì)生干部說(shuō)，過(guò)去抓計(jì)劃生育用的是強(qiáng)硬的行政手段，“上吊不奪繩，喝藥不奪瓶”，“扒房牽牛運(yùn)糧食”�？墒乾F(xiàn)在，這些手段都不能用了，只能滯后性地征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，由于威懾性非常有限，基本起不到遏制流動(dòng)人口超生的效果。

　　流入地“看得見(jiàn)、管不了”

　　由于缺乏必要的機(jī)構(gòu)、人員和投入，部門(mén)配合不力，目前，在流動(dòng)人口計(jì)生管理方面，流出地與流入地尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接，導(dǎo)致信息缺失或虛假。

　　浙江嘉興市南湖區(qū)人口計(jì)生局副局長(zhǎng)張玲香說(shuō)，有一次，因?yàn)閼艏�信息的缺失，一名外�?lái)婦女懷孕都七個(gè)月才被發(fā)現(xiàn)，而現(xiàn)在國(guó)家禁止大月引產(chǎn)，只好批準(zhǔn)生二胎。此外，由于取消了原有對(duì)流動(dòng)人口管理的一些前置規(guī)定，如將《流動(dòng)人口婚育證明》作為相關(guān)部門(mén)審批流動(dòng)人口的暫住證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、務(wù)工許可證等證件的前置條件，大大增加了流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的難度。

　　浙江省嘉興市計(jì)生干部劉長(zhǎng)勝等人感到，目前流入地在流動(dòng)人口管理服務(wù)責(zé)任上沒(méi)有剛性約束，缺乏做好此項(xiàng)工作的壓力和動(dòng)力。一些地方在落實(shí)計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制中，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)居住地流動(dòng)人口的宣傳、管理、服務(wù)等提出明確的效果指標(biāo)要求，因此，在流動(dòng)人口生育控制和節(jié)育措施落實(shí)等工作中，存在或無(wú)人過(guò)問(wèn)、或簡(jiǎn)單地將懷孕及違法生育的流動(dòng)人口趕出管理轄區(qū)的現(xiàn)象，使一些流動(dòng)人口利用現(xiàn)居住地的管理服務(wù)漏洞趁機(jī)違法生育。

　　四川成都市人口計(jì)生委主任李建華認(rèn)為，雖然目前各級(jí)都建立了流動(dòng)人口管理服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于職責(zé)不明確，監(jiān)督考核力度不夠，各主要職能部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口管理基本處于各自為政的狀態(tài)，缺乏有效的溝通渠道。特別是一些城市部門(mén)在制定管理服務(wù)政策時(shí)沒(méi)有將計(jì)生納入統(tǒng)籌考慮。如出租房屋內(nèi)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理是工作難點(diǎn)，需要多部門(mén)配合，但公安、民政等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于出租房屋管理的相關(guān)通知，卻沒(méi)有涉及計(jì)生工作。由于缺乏配合，計(jì)生干部力不從心。

　　亟須全國(guó)“管理一盤(pán)棋”

　　本刊記者在采訪中了解到，管理服務(wù)不到位是造成目前流動(dòng)人口超生嚴(yán)重的重要原因。

　　流出地和流入地的計(jì)生干部建議，對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生管理應(yīng)該盡快采取綜合治理、統(tǒng)籌解決的辦法，打破流出地與流入地信息割據(jù)、各自為政的局面，形成全國(guó)“一盤(pán)棋”的管理模式，從根本上解決日益突出的流動(dòng)人口超生問(wèn)題。

　　首先，加強(qiáng)投入，盡快解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任馬力認(rèn)為，流動(dòng)人口生育意愿強(qiáng)烈根本原因在于農(nóng)村缺乏養(yǎng)老保障，農(nóng)民要多生孩子“養(yǎng)兒防老”。只有農(nóng)村養(yǎng)老保障制度完善起來(lái)，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題不愁了，才會(huì)從源頭上遏制其超生的意愿。

　　其次，建立與流動(dòng)人口管理“相匹配”的公共產(chǎn)品配給制度。一些流入地人口計(jì)生干部說(shuō)，現(xiàn)有的計(jì)生服務(wù)對(duì)象是以戶籍人口配備的，相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)器材、用品的配置也是以戶籍人口為準(zhǔn)的。在這種公共資源和產(chǎn)品的配置體制下，必然造成流動(dòng)人口計(jì)生管理陷入盲區(qū)。因此應(yīng)從財(cái)政投入、考核評(píng)估、人口統(tǒng)計(jì)管理等方面出臺(tái)政策和措施，將流動(dòng)人口納入現(xiàn)居住地政府管理范圍，真正給予其市民待遇，讓其分享公共產(chǎn)品和資源。

　　第三次，加快流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流出地與流入地管理有效銜接。安徽、四川等地的計(jì)生干部認(rèn)為，應(yīng)建立一個(gè)可供多部門(mén)綜合利用的跨省流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)。通過(guò)信息平臺(tái)的建設(shè)，可供公安、勞動(dòng)、民政、計(jì)生、衛(wèi)生等各部門(mén)登錄和查詢信息，并實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息的異地查詢，提升流動(dòng)人口的管理服務(wù)水平。

　　第四，加快修改和完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法，增加可操作性辦法和規(guī)定，將流動(dòng)人口計(jì)生管理納入法制軌道。此外，還要加大對(duì)流動(dòng)人口問(wèn)題的前瞻性研究，并成立統(tǒng)籌全國(guó)的流動(dòng)人口管理服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流動(dòng)人口管理服務(wù)的綜合立法和相關(guān)政策法規(guī)的研究制定，協(xié)調(diào)解決流動(dòng)人口管理服務(wù)工作中存在的困難和問(wèn)題，以便形成合力、綜合管理。

　　屬地化管理、市民化服務(wù)

　　《瞭望》新聞周刊記者了解到，為了遏制流動(dòng)人口超生，解決好這一“天下第一難”中的頭等難題，各地人口和計(jì)生部門(mén)都進(jìn)行了一些探索，并創(chuàng)造出了“屬地化管理、市民化服務(wù)”的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　為加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口保健計(jì)劃生育工作的服務(wù)與管理，吉林長(zhǎng)春市綠園區(qū)同河南魯山縣聯(lián)合成立流動(dòng)人口計(jì)劃生育協(xié)會(huì)。長(zhǎng)春市計(jì)劃生育協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)潘勝全說(shuō)：“我們將對(duì)包括打工人員在內(nèi)的流入人口免費(fèi)發(fā)放避孕藥具，為已婚育齡婦女提供免費(fèi)生殖健康檢查，幫助子女入托入學(xué)。”

　　魯山縣人口和計(jì)劃生育委員會(huì)副主任馬建國(guó)說(shuō)，協(xié)會(huì)成立后，流動(dòng)人口由流出地與流入地計(jì)生部門(mén)共同管理，對(duì)流出1個(gè)月以上的流動(dòng)人口，由個(gè)人申請(qǐng)，到流入地人口與計(jì)劃生育協(xié)會(huì)辦理《會(huì)員證》，流入地計(jì)生部門(mén)對(duì)會(huì)員給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠。同時(shí)，流入地與流出地相關(guān)部門(mén)會(huì)經(jīng)常溝通信息，建立流動(dòng)人員基本情況登記與告知制度。

　　安徽省作為全國(guó)最早開(kāi)展流出地與流入地“雙向管理”工作的省份之一，在大量探索和努力的基礎(chǔ)上，形成了定期召開(kāi)區(qū)域協(xié)作會(huì)議，委托管理或派出流動(dòng)人口咨詢服務(wù)工作組協(xié)助現(xiàn)居住地工作，兩地定期互訪，網(wǎng)上交流經(jīng)驗(yàn)、溝通信息等新的區(qū)域合作形式，促進(jìn)了流出地與流入地的相互配合和支持。

　　總?cè)丝谶^(guò)千萬(wàn)的四川省成都市，常年流動(dòng)人口達(dá)200多萬(wàn)。為破解流動(dòng)人口計(jì)生管理難題，市政府2005年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理與服務(wù)工作的通知》，建立綜合治理新機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)了流動(dòng)人口與常住人口一樣的“市民待遇”。

　　流動(dòng)人口流入地大省浙江，將流動(dòng)人口與戶籍人口計(jì)劃生育同管理、同服務(wù)、同投入、同考核、同參與，并通過(guò)幫助解決流動(dòng)人口在就業(yè)、就醫(yī)、定居、子女入學(xué)等方面的困難，給予他們市民化待遇，進(jìn)行綜合治理。浙江省在流動(dòng)人口計(jì)生管理方面還探索市場(chǎng)化路子，創(chuàng)造了“出租私房委托保安管理”、“企業(yè)職工公寓旅店式管理”、“以房東為主管理”等模式。特別是在流動(dòng)人口居住集中地，招聘計(jì)生管理服務(wù)干部，實(shí)行“以外管外”。(記者 楊三軍 楊玉華 李亞彪)