從規(guī)定到法律

　　問責(zé)步入制度化法律化時代

　　提示

　　在基層，不少官員已有了切膚之感，一些人慨嘆：“如今官越來越難當(dāng)了，責(zé)任愈來愈大，權(quán)力愈來愈小�！痹S多人開始意識到，“當(dāng)官也逐漸成了高風(fēng)險職業(yè)”。專家認(rèn)為，雖然目前問責(zé)制的制度設(shè)計還不能說已經(jīng)完善，但問責(zé)制決不會是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著制度化法律化的方向發(fā)展。

　　“追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任過去就有，但規(guī)模不大，問責(zé)的相關(guān)規(guī)定比較零散，也沒有制度化。”劉俊生說。

　　據(jù)介紹，問責(zé)中官員承擔(dān)責(zé)任的形式有道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職、撤職、罷免、免職等。

　　官員問責(zé)制度化較早的標(biāo)志當(dāng)屬1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》。此暫行條例被評價為“在干部選拔任用工作方面第一個比較全面、比較系統(tǒng)的文件”，并最早引入了責(zé)令辭職這種形式。

　　2002年7月9日，該條例重新修訂后“轉(zhuǎn)正”，更名為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。與1995年的暫行條例相比較，人們印象最深的是，此次頒布的條例又向制度化邁出了一大步，明確提出“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度”，并對引咎辭職和責(zé)令辭職給出了定義。

　　這一年，值得一提的事還有，時任香港特別行政區(qū)行政長官的董建華在立法會公布，自7月1日起開始實(shí)行官員問責(zé)制。政務(wù)司司長、財政司司長和律政司司長及11位政策局局長不再由公務(wù)員擔(dān)任，改由行政長官以合約聘用，任期5年。問責(zé)制主要官員直接向行政長官負(fù)責(zé)，各自統(tǒng)領(lǐng)其所轄部門工作。

　　2003年的“非典”之后，官員問責(zé)不僅延續(xù)下來，而且開始體現(xiàn)在制度層面———《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在第二年的春天緊急頒布，其中詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，包括在安全工作方面嚴(yán)重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大責(zé)任事故，或者發(fā)生特大責(zé)任事故負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，等等。

　　2005年3月，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，也對問責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。

　　同年4月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，吸收了上述部分內(nèi)容，包括引咎辭職和責(zé)令辭職，“而撤職、免職、罷免三種擔(dān)責(zé)形式在其他法律法規(guī)中已有規(guī)定，公務(wù)員法就沒有再進(jìn)行規(guī)定�！眲⒖∩�說。

　　也就是在這一年的8月，廣東省梅州興寧市大興煤礦發(fā)生透水事故，123人死亡。梅州市常務(wù)副市長、興寧市市長被撤職。

　　此后，“撤職”、“免職”這些曾被認(rèn)為是刺激的字眼兒，也逐漸為公眾所熟知。

　　2007年12月5日，山西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸，105人死亡，臨汾市市長被免職。

　　從2007年鬧到2008年的“華南虎照風(fēng)波”，讓13名相關(guān)責(zé)任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩名副廳長受行政記過處分并被免去副廳長職務(wù)，陜西省林業(yè)廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

　　在“問責(zé)”這一詞匯急劇升溫之時，一些專家站出來“潑了冷水”：“我國當(dāng)前對行政問責(zé)的理解和適用還處于初級階段，將問責(zé)簡單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、等同于上級對下級的整頓、等同于出現(xiàn)事故后的懲罰舉措，這顯然還沒有真正觸及問責(zé)制度的根本意義。實(shí)際上，行政問責(zé)并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其重點(diǎn)在于預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生�！�

　　值得欣喜的是，進(jìn)入2008年，這一觀念被注入到了《國務(wù)院工作規(guī)則》當(dāng)中。溫家寶總理在新一屆中央政府第一次廉政工作會議上就提到，要“加快實(shí)行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點(diǎn)”。在4月2日公布的《國務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》中，行政問責(zé)制也位列其中。5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中，更是強(qiáng)調(diào)加快實(shí)行問責(zé)制。

　　被定位為“行政問責(zé)年”的2008年，也的確不負(fù)眾望。

　　6月30日，在陜西省政府召開的“干部整風(fēng)大會”上瞌睡打盹的12名領(lǐng)導(dǎo)干部受到懲戒，并被取消本年度的公務(wù)員創(chuàng)優(yōu)評佳資格。

　　截至7月18日，云南全省共問責(zé)干部422人，其中廳級13人，縣處級105人，涉及9個省級政府部門和14個州市。

　　9月20日凌晨，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞廳火災(zāi)43人死亡；僅僅一天之后的9月21日晚，副區(qū)長等5人被免職。

　　9月22日，河南省登封市新豐二礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，登封市一名市長、一名副市長被建議免去職務(wù)。

　　9月23日，因為黑龍江省鶴崗市興山區(qū)富華煤礦井下火災(zāi)事故，鶴崗市興山區(qū)區(qū)委書記和區(qū)委副書記被免職，一名副區(qū)長被撤職。

　　有觀察人士注意到，目前行政問責(zé)范圍正在逐漸擴(kuò)大。同是9月，在多名高官因重大責(zé)任事故被問責(zé)的同時，也有一些“小官”因為“小事”丟了“烏紗”：四川省劍閣縣人事局長因為懷疑茅臺酒質(zhì)量有問題和價格等原因，在眾人面前掌摑賣酒大爺，被免去黨內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；巴中市市政府將放假通知的“中秋節(jié)”誤寫成“端午節(jié)”，有關(guān)部門的3名干部被免職。

　　中國政壇的這種變化，被專家解讀為“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”的制度化和法律化，并在媒體、學(xué)界掀起一場問責(zé)制度的大討論。

　　“可以說，我國官員問責(zé)制度發(fā)生了一系列實(shí)質(zhì)性變化，問責(zé)法律體系逐漸完備，問責(zé)依據(jù)包括憲法、公務(wù)員法、相關(guān)法規(guī)文件，還有地方政府也出臺了很多行政問責(zé)的細(xì)則�！眲⒖∩�說。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省、區(qū)、市已達(dá)10多個。今年初，云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》。云南省省長秦光榮強(qiáng)調(diào)，“要讓行政問責(zé)制度家喻戶曉，讓全社會都來監(jiān)督政府官員和政府行為�！痹�9月23日云南省行政問責(zé)工作會議上，省政府秘書長丁紹祥更是“放出了狠話”：“對于符合問責(zé)情形的任何事項、不負(fù)責(zé)任的任何干部，無論是誰，無論職位高低、政績大小，該問責(zé)的要堅決問責(zé)、敢于問責(zé)，一追到底，既要追究有關(guān)人員的直接責(zé)任，又要追究領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做到問事必問人、問人必問責(zé)、問責(zé)必到底。”

　　除了“事故型問責(zé)”之外，一些地方甚至啟動了“日常型問責(zé)”，將矛頭直指不作為、慢作為的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政問責(zé)暫行辦法，規(guī)定了44種納入問責(zé)的行政行為，目的是“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執(zhí)行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。

　　今年10月1日，我國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章———《湖南省行政程序規(guī)定》生效。法律界人士認(rèn)為，這部規(guī)定的意義在于首次以法律形式從程序上明確限制了政府的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)慣常的諸多“衙門習(xí)性”都被納入問責(zé)范圍。

　　多位受訪專家表示，雖然目前問責(zé)制的制度設(shè)計還不能說已經(jīng)完善，但這些舉措表明，作為“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，問責(zé)制決不會是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著制度化法律化的方向發(fā)展。

　　事實(shí)上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來越難當(dāng)了，責(zé)任愈來愈大，權(quán)力愈來愈小�！痹S多人開始意識到，“當(dāng)官也逐漸成了高風(fēng)險職業(yè)”。在大大小小的會議場合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話也被多次提及。