專家指出,如果預(yù)算軟約束的問(wèn)題不解決,允許地方政府發(fā)債只會(huì)令地方政府花錢更加大手大腳�！霸僬f(shuō),現(xiàn)在地方政府是有任期的,一屆政府一套政策,往往也只顧本屆政府的利益最大化,一旦放開(kāi)手腳,地方債務(wù)黑洞恐怕會(huì)越填越深�！�

　　據(jù)消息人士披露:近日,一份由財(cái)政部牽頭起草的、有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案,已多方征求過(guò)意見(jiàn),并提交到國(guó)務(wù)院等待批復(fù)。而為了專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理,財(cái)政部已在其預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處,相關(guān)工作人員已初步到位。

　　此外知情人士告知,從今年初開(kāi)始,財(cái)政部便已著手研究和制訂《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理暫行條例》。此外,財(cái)政部還專門設(shè)立了一個(gè)大型的地方政府債務(wù)管理的課題組,并專程到地方調(diào)查摸底各地方政府負(fù)債情況。該課題組還對(duì)美國(guó)、日本、巴西等國(guó)地方債的管理模式、管理機(jī)構(gòu)和懲罰機(jī)制進(jìn)行過(guò)專門考察。

　　那么這是否意味著,在孕育了七八年之久后,“地方政府發(fā)債”終于出現(xiàn)了政策胎動(dòng)的跡象?尤其值得追問(wèn)的是,相關(guān)決策層是否已為“誰(shuí)來(lái)發(fā)、誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)控制、誰(shuí)來(lái)買、用在哪、拿什么還、怎么還”等諸多實(shí)際操作層面的矛盾問(wèn)題找到了最優(yōu)解?

　　契機(jī) “保增長(zhǎng)”需要地方發(fā)債開(kāi)閘門

　　“雖然目前允許發(fā)行地方債還有很大的風(fēng)險(xiǎn),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看確實(shí)存在放行的必要性。我認(rèn)為現(xiàn)在是個(gè)不錯(cuò)的時(shí)機(jī)�！睂�(duì)于最近幾日快速流傳于市場(chǎng)的上述最新消息,中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所的一位專家覺(jué)得“合符邏輯”。

　　這位專家昨日接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析說(shuō),按照中央最近明確提出“保增長(zhǎng)”的部署,如何保障地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)顯得極其重要,換言之,政策層面有必要做出新的調(diào)整———包括允許地方政府合法放債,以適應(yīng)他們眼下遇到的融資難、貸款難的現(xiàn)實(shí)之困。

　　魏加寧是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部的研究員,多年來(lái)一直在為“給地方債放行”鼓與呼。他告訴記者,自2000年以來(lái),關(guān)于是否該允許地方政府發(fā)債的爭(zhēng)議便在各個(gè)層面強(qiáng)烈展開(kāi)；時(shí)至2006年初,人們普遍預(yù)期該項(xiàng)政策會(huì)出現(xiàn)松動(dòng),但最終事與愿違———因?yàn)樵陔S后幾年里,不斷加溫的“投資熱”給政府的宏觀調(diào)控帶來(lái)了巨大壓力,在此背景下,顯然不可能放開(kāi)地方債的“閘門”。

　　知名財(cái)稅專家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的倪紅日也一直主張發(fā)行地方債和開(kāi)征特殊地方稅種,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。在倪紅日看來(lái),與此前改革方案反復(fù)研究并被多次推遲所不同的是,在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境繼續(xù)惡化的大背景下,“保增長(zhǎng)”的官方目標(biāo),有望為地方債放行烘托出一個(gè)難得的契機(jī)。

　　此外專家們還認(rèn)為,官方在目前這個(gè)時(shí)點(diǎn)醞釀推出“地方債”,有望與今年開(kāi)始實(shí)施的土地出讓金納入預(yù)算內(nèi)的規(guī)定相互作用,從而對(duì)規(guī)范地方財(cái)政構(gòu)成、渠道都大有裨益。

　　現(xiàn)狀 地方債務(wù)正在滾雪球

　　與“地方債”相提并論的是“地方債務(wù)”。不難發(fā)現(xiàn),近年來(lái),無(wú)論是研究人士還是地方官員,他們鼓吹允許地方債放行時(shí)始終都會(huì)拋出這樣一個(gè)理由:各級(jí)地方政府債務(wù)數(shù)額不僅不明朗,而且還在不斷滾雪球。

　　據(jù)魏加寧介紹,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組此前對(duì)我國(guó)各級(jí)地方債務(wù)進(jìn)行了一次初步摸底。據(jù)他們的粗略統(tǒng)計(jì),目前,我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。

　　河北省的一位縣級(jí)官員在接受記者采訪時(shí)表示,他所在地方的財(cái)政狀況不容樂(lè)觀,尤其是在現(xiàn)行分稅制格局下,要確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)平衡發(fā)展,僅靠現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源和中央轉(zhuǎn)移支付是難以為繼的。他說(shuō),“債務(wù)是越來(lái)越大,門路是越來(lái)越少,償債的希望是越來(lái)越渺�！�。

　　備感債務(wù)壓力沉重的不僅僅是上述河北地方官員,全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之一的浙江中部城市東陽(yáng)市的相關(guān)官員也同樣備感無(wú)奈。據(jù)東陽(yáng)市方面提供的一份財(cái)政預(yù)算報(bào)告,截至2005年底,東陽(yáng)市的政府性負(fù)債達(dá)到了24.11億元,其中市本級(jí)負(fù)債21.61億元,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2.50億元。

　　“如果不給地方政府正規(guī)的融資渠道,想堵是堵不住的�！蔽杭訉幷J(rèn)為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能改變地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間的矛盾。

　　作用 防止變相發(fā)債釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　“自1998年之后,隨著土地財(cái)政的勃興,地方政府的主要融資通道更多來(lái)自于土地�！蔽杭訉庍M(jìn)而認(rèn)為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能打破由銀行、地方政府和土地開(kāi)發(fā)商形成的利益共同體。

　　他指出,盡管目前國(guó)家不允許發(fā)行地方債,但某些地區(qū)早就有了變相的地方債。有的地方政府繞開(kāi)政策限制,成立一個(gè)國(guó)有公司,再以公司的名義進(jìn)行融資。“發(fā)行者不是地方政府,但公司一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī),一定是政府承擔(dān)支付責(zé)任”。

　　另有專家指出,一方面,國(guó)家嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》,要求“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,但另一方面,對(duì)于某些地方又“網(wǎng)開(kāi)一面”,譬如上海的磁懸浮項(xiàng)目、北京的奧運(yùn)項(xiàng)目以及某些城市的地鐵、路橋項(xiàng)目,從嚴(yán)格意義上說(shuō)其性質(zhì)都屬于地方債。

　　“有的放行,有的不放行———盡管放行的能給出一個(gè)比較合理的理由,但是這顯然讓不少地方政府認(rèn)為不公平,在法律面前不平等�！敝袊�(guó)社科院財(cái)貿(mào)所的上述專家直指,正是這種法律執(zhí)行層面出現(xiàn)的“偏袒”,加劇了本身就防而難防的暗度陳倉(cāng)之路。

　　國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的李軍杰在受訪時(shí)分析稱,幾乎所有地方政府舉債都是多頭進(jìn)行。“有的是政府直接運(yùn)作,有的是通過(guò)財(cái)政、發(fā)改委等部門運(yùn)作,還有的是通過(guò)政府所屬的投融資公司運(yùn)作�！痹谒�看來(lái),一方面不能走正常程序發(fā)債,另一方面又曲線多元化舉債所可能造成的后果,是地方政府承擔(dān)的各種顯性、隱性債務(wù)還將急劇膨脹。

　　倪紅日也指出,盡管現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中,嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債,但事實(shí)上,各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要,運(yùn)用變通手段,以開(kāi)征各種基金、增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。

　　倪紅日直指,各級(jí)地方政府“正門不通走旁門”的不規(guī)范發(fā)債或“準(zhǔn)債務(wù)融資”行為,由于缺乏法律依據(jù),對(duì)于今后建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制都埋下了隱患,極容易釀成新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“從總體上看,發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)高度集中于中央,由此帶來(lái)的調(diào)控缺乏靈活性、管理體制僵化、經(jīng)濟(jì)效率低下等諸多問(wèn)題,在很大程度上制約了政府職能作用的發(fā)揮�！彼�進(jìn)而認(rèn)為,改革高度集中的發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)劃分體制勢(shì)在必行———從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看,適度下放發(fā)債權(quán)和稅收立法權(quán),確立地方發(fā)債權(quán)、地方稅收立法權(quán)十分必要。

　　焦點(diǎn) 地方舉債誰(shuí)監(jiān)督

　　中國(guó)社科院金融所研究員劉煜輝也極力主張開(kāi)啟“地方債”之閘門。他認(rèn)為,此舉是推進(jìn)我國(guó)金融體制改革,建立規(guī)范化的地方政府融資渠道,解決包括房地產(chǎn)在內(nèi)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)難題的關(guān)鍵所在。

　　在劉煜輝看來(lái),允許地方政府發(fā)債能直接把責(zé)任加到政府身上,地方政府和債權(quán)人之間直接形成了一種約束關(guān)系,如果債權(quán)人是本市民眾更好,地方老百姓直接對(duì)政府形成一種監(jiān)督壓力,這將促使地方政府更有效使用這些資金,且相關(guān)的信息會(huì)更透明,也更容易監(jiān)督地方政府的舉債行為。

　　但質(zhì)疑聲極大。不少專業(yè)人士尖銳地指出,在各級(jí)政府產(chǎn)權(quán)模糊的條件下,在中央政府和地方政府事權(quán)難以明晰的情況下,允許地方政府發(fā)債,地方政府自然是根據(jù)需要盲目發(fā)行債券,而不會(huì)首先考慮債務(wù)償還和使用效果問(wèn)題。

　　“地方債券的發(fā)行仍需具備一定的條件。首先,是中央和地方相互獨(dú)立的分權(quán)財(cái)政體制；其次,是地方政府的監(jiān)管約束體制�！背址磳�(duì)意見(jiàn)的受訪專家認(rèn)為,“地方政府發(fā)債”的一個(gè)至關(guān)重要的前提是“預(yù)算約束”硬起來(lái)。

　　網(wǎng)民 放行時(shí)機(jī)還不成熟

　　此外,記者從近日各大論壇也注意到民眾對(duì)“地方債”的強(qiáng)烈質(zhì)疑。不少人認(rèn)為現(xiàn)階段賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”時(shí)機(jī)還不成熟。其中有觀點(diǎn)認(rèn)為,實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡———實(shí)施地方債,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富,而且還會(huì)吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過(guò)購(gòu)買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)；而落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向本地,就會(huì)提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過(guò)來(lái),又會(huì)使發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。(記者鄭春峰)