瀆職罪主體宜采“公務(wù)論”標準

　　———從鐵路檢察視角出發(fā)

　　查處侵權(quán)瀆職犯罪，是檢察機關(guān)的一項重要職責，然而，鐵路檢察機關(guān)查處該類犯罪較少，甚至不少鐵路檢察院的查處幾年來都是“零”，該被動局面引起了廣泛的關(guān)注。最近筆者對鐵路檢察機關(guān)查處瀆職犯罪情況進行了調(diào)研，從鐵路檢察的視角，對鐵路系統(tǒng)瀆職犯罪主體的界定標準進行了分析研究，發(fā)現(xiàn)對瀆職犯罪查處難的一個重要原因是犯罪主體的界定標準模糊，一些人對瀆職罪犯罪主體采“身份論”觀點，認為鐵路系統(tǒng)是運輸企業(yè)，不具有瀆職犯罪的主體屬性。筆者認為，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標準是解決問題的關(guān)鍵。

　　當前鐵路檢察機關(guān)查處瀆職犯罪的尷尬

　　1.按“身份論”標準，鐵道部下轄的鐵路局和站段工作人員均不具有瀆職罪主體身份。鐵路部是隸屬國務(wù)院的一個部，除部機關(guān)具有行政機關(guān)性質(zhì)外，其下轄的鐵路局、站段均屬于運輸企業(yè)，不是國家機關(guān)。在這個大前提下，鐵道部下轄的鐵路局和站段的工作人員，就不具有國家機關(guān)工作人員的身份，依照刑法規(guī)定，當他們履行職務(wù)不當構(gòu)成犯罪時也就不能按瀆職罪處罰。如果在鐵路局和站段發(fā)生事故，一般只能按照鐵路運營事故罪，或者是重大責任事故罪處理。

　　2.明顯的瀆職行為不能按瀆職追究。例如，2008年4月28日4時48分，北京至青島的T195次列車嚴重超速，在本應(yīng)限速每小時80公里的路段，實際時速達131公里，與在膠濟鐵路上正常運行的煙臺至徐州5034次列車相撞，事故造成一輛機車嚴重受損，14節(jié)車廂報廢，648米鐵路線及部分牽引供電設(shè)備損壞，事故中斷膠濟上下行線鐵路行車近22小時，死亡72人，受傷416人。這是一起典型的責任事故，但最終沒有一人被按瀆職犯罪處理。原因是鐵路局是獨立的企業(yè)法人，其領(lǐng)導(dǎo)人不屬于法律意義上的國家機關(guān)工作人員，不符合刑法規(guī)定的瀆職罪主體。像這類明顯存在瀆職情況的事故，都是因為主體不符而作其他處理了。

　　3.查處瀆職犯罪有時按“身份論”標準，有時按“公務(wù)論”標準。按照法律規(guī)定，鐵路系統(tǒng)設(shè)置了“公、檢、法”機關(guān)行使法律賦予的職權(quán)，但在實際建制中鐵路公檢法人員不具有公務(wù)員身份，屬于鐵路系統(tǒng)的干部或職工，是按照鐵路系統(tǒng)的規(guī)定評定職級享受待遇的。按照“身份論”的觀點，哪怕是依法履行職務(wù)的公務(wù)瀆職行為，也不能按瀆職罪處罰，原因就是鐵路公檢法人員不是國家機關(guān)工作人員。但司法實踐中，當鐵路公檢法人員在履行職務(wù)不當構(gòu)成犯罪時，卻是按照刑法有關(guān)“公務(wù)論”標準的規(guī)定以瀆職罪處理。而對于其他具有管理職責的從事公務(wù)管理人員，卻從“身份論”的標準出發(fā)不以瀆職罪追究責任，前后矛盾，造成了司法的混亂。

　　把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體標準的現(xiàn)實意義

　　當前，鐵路企業(yè)沒有完全走向市場，在車輛調(diào)度、行車指揮、人事管理、資源配置等方面受政府干預(yù)較多，為此，其內(nèi)部工作人員工作的公務(wù)性特征非常明顯，而且其公務(wù)性具有一定的國家行政管理職權(quán)。為此，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標準符合實際。

　　(一)“公務(wù)論”于法有據(jù)

　　1.刑法相關(guān)規(guī)定強調(diào)公務(wù)性。刑法第九十三條規(guī)定，“本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論�！�

　　刑法第九十三條規(guī)定的國家工作人員強調(diào)的是“公務(wù)”屬性，從事公務(wù)是其本質(zhì)特征，無論身份如何，只要是依法從事公務(wù)者，應(yīng)視為國家工作人員。這是界定國家工作人員范圍的法律標準。

　　2.全國人大常委會的司法解釋再次明確了公務(wù)論。全國人大常委會根據(jù)司法實踐中遇到的情況，討論了刑法第九章瀆職罪主體的適用問題(2002年12月28日第九屆全國人大常委會第31次會議通過)，解釋如下:“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任�！�

　　這一解釋再次明確了瀆職罪主體以“公務(wù)論”進行界定的標準。強調(diào)不論是否列入編制，只要在國家機關(guān)中工作或者行使國家行政管理職權(quán)，有瀆職行為構(gòu)成犯罪的，均按照瀆職罪的規(guī)定處罰。

　　(二)“公務(wù)論”標準與當前鐵路系統(tǒng)的管理模式相符

　　1.鐵路系統(tǒng)干部的工作職責具有公務(wù)性。鐵路的干部由任命產(chǎn)生。鐵道部正、副部長，由中組部管理，各鐵路局的領(lǐng)導(dǎo)由鐵道部考察、任命、管理，鐵路局內(nèi)的站段長，包括檢察院檢察長和法院院長，由鐵路局考察、任命、管理，并且鐵路系統(tǒng)的干部不受換屆約束，工作職責明確。當前，為了走進市場，增強市場競爭力，鐵路系統(tǒng)還聘請、委托了一部分其他人員擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但不論是任命的還是聘用的干部，他們的工作都具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理公共事務(wù)，以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的性質(zhì)，工作的“公務(wù)性”特征明顯。

　　2.鐵路系統(tǒng)的管理自成體系。鐵路系統(tǒng)是一個相對獨立，自成體系的運輸企業(yè)和行政管理主體，在機構(gòu)設(shè)置上除運輸主業(yè)的機構(gòu)外，相應(yīng)的配套管理機構(gòu)幾乎全部具備，有政策法規(guī)、勞動衛(wèi)生、林業(yè)土地管理、衛(wèi)生檢驗檢疫、城市管理、保安、教育培訓(xùn)和崗位資格行政許可，以及人事、財務(wù)、計劃、勞資和公檢法機關(guān)等，并且各有工作標準，各成工作體系，行使著相應(yīng)的社會管理、監(jiān)督和處罰職能，形成了鐵路系統(tǒng)的完整工作和管理體系。

　　3.鐵路系統(tǒng)有關(guān)機構(gòu)的執(zhí)法與地方相關(guān)機構(gòu)一樣。鐵路系統(tǒng)設(shè)置了相應(yīng)的組織機構(gòu)，從執(zhí)法的角度來看，工作主要涉及兩個方面，一是刑事法律的執(zhí)行。主要由鐵路公檢法機關(guān)履行;二是行政管理和行政執(zhí)法。主要由相應(yīng)的機構(gòu)完成，涉及到鐵路法、行政許可法、檔案法、治安處罰法、會計法、食品衛(wèi)生法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例、建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例、鐵路運輸安全保護條例等多個領(lǐng)域。上述兩個方面的工作和執(zhí)法與地方相應(yīng)機構(gòu)的工作和執(zhí)法性質(zhì)完全相同，標準一致，只是執(zhí)法人員的身份不同。因此，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標準，符合鐵路系統(tǒng)的實際。

　　以“公務(wù)論”為標準明確鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體范圍

　　筆者認為應(yīng)把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職犯罪主體的標準，把握公務(wù)與勞務(wù)的區(qū)別，從工作的公務(wù)性出發(fā)，把履行管理職權(quán)失職的下列人員列為瀆職罪主體范圍。

　　1.鐵道部機關(guān)具有管理職權(quán)的人員。鐵道部系國務(wù)院的組成部分，按照鐵路法規(guī)定行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能，既有運輸企業(yè)性質(zhì)、又具有行政管理職能。作為行政管理主體，它對鐵路系統(tǒng)行政管理的相對方實行行政管理和執(zhí)法監(jiān)督，相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)依法行使相應(yīng)的職權(quán)，其行使行政管理職權(quán)的公務(wù)性特征明顯。

　　2.鐵路局機關(guān)具有管理職權(quán)的人員。鐵路局在鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，它既是經(jīng)營運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)，又是一級行政管理主體，依法行使運輸安全行政管理、行政執(zhí)法的行政職權(quán)，在管轄范圍內(nèi)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)和具有管理職權(quán)人員行使的權(quán)力與鐵道部相關(guān)部門和人員對應(yīng)，具有明顯的公務(wù)性。

　　3.鐵路公檢法機關(guān)工作人員。鐵路公檢法是依照法律設(shè)立在鐵路系統(tǒng)的國家司法機關(guān)，人、財、物歸鐵路局管理，業(yè)務(wù)上由高檢院鐵檢廳和路局所在地的省級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，屬于專門的法律監(jiān)督機關(guān)、專門的審判機關(guān)和專門的行政執(zhí)法機關(guān)，行使國家法律賦予的職權(quán)，維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。工作性質(zhì)由憲法確定，工作職責由法律賦予，代表國家行使司法權(quán)。

　　4.鐵路局內(nèi)站段一級領(lǐng)導(dǎo)。隨著鐵路系統(tǒng)取消分局，實施鐵路局直管站段的體制改革，形成了鐵道部———鐵路局———站段三級運輸管理體制，站段的管轄范圍不斷擴大，有的甚至涉及鐵路局內(nèi)該行業(yè)的所有地方，為此站段級領(lǐng)導(dǎo)的職級相應(yīng)提高，也擁有了更大的權(quán)力。在鐵路局內(nèi)部他們是一級領(lǐng)導(dǎo)，對所管轄的站段全權(quán)行使行政管理職權(quán)，負有管理、監(jiān)督本單位的責任，在工作所在地他們能代表鐵路系統(tǒng)的單位與地方交涉事務(wù)，聯(lián)系工作。如果他們履行職務(wù)時重大失職，會給國家造成重大財產(chǎn)損失。

　　5.鐵路系統(tǒng)接受聘用行使管理職權(quán)者。當前，鐵路企業(yè)和地方其他企業(yè)一樣，為了走向市場，增強市場競爭力，聘請或委托了一部分具有經(jīng)營管理能力的人員擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。被聘請、被委托者以前可能是工人、農(nóng)民、無業(yè)人員，也可能具有干部身份。但無論他們的身份如何，因其接受聘請或委托后，都是按照被聘請、被委托的職務(wù)開展工作，實質(zhì)上是按照聘請或者委托的職務(wù)履行職責，工作具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理的性質(zhì)，屬于履行公務(wù)，與身份無關(guān)。

　　(作者:趙征東 單位:江西省人民檢察院南昌鐵路運輸分院)