半月談記者最近圍繞一些“民告官”案件，與太原市中級人民法院的法官們一起分析哪些行政機(jī)關(guān)容易成被告、行政機(jī)關(guān)敗訴的原因等，從中發(fā)現(xiàn)了長期存在的六大“機(jī)關(guān)病”。

　　千余案件，行政一把手出庭應(yīng)訴僅6起

　　據(jù)太原市中級人民法院院長馮少勇介紹，自《行政訴訟法》頒布至今的20年中，太原市、縣(區(qū))兩級法院共審理各類“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭應(yīng)訴率一直為零，2008年有6起案件行政一把手出庭應(yīng)訴。2008年太原市兩級法院共受理一審“民告官”案件122件，審結(jié)113件，行政機(jī)關(guān)敗訴率為13.2%。這些案件主要集中在城建、土地、勞動和社會保障、公安等部門，從中折射出一些“機(jī)關(guān)病”。

　　一、超越職權(quán)，越俎代庖。在北京凌天世紀(jì)自動化技術(shù)有限公司訴山西省陽泉市知識產(chǎn)權(quán)辦公室行政管理案中，陽泉市知識產(chǎn)權(quán)辦公室對北京凌天世紀(jì)公司作出了未經(jīng)許可，生產(chǎn)銷售他人專利產(chǎn)品，侵犯他人專利權(quán)的裁定意見。北京凌天公司不服，2008年訴到太原中院。經(jīng)開庭審理查明，陽泉市知識產(chǎn)權(quán)辦公室對該案在行使地域管轄權(quán)方面依據(jù)不足，故法院判決撤銷了陽泉市知識產(chǎn)權(quán)辦公室的裁定意見。

　　法官點評：職權(quán)法定、越權(quán)無效是行政訴訟法的一項基本原則。每一個行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)在國家法律、法規(guī)授予的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，否則無效。

　　二、疏于審查，許可偏差。在山西省醫(yī)藥集團(tuán)69戶居民狀告太原市規(guī)劃局發(fā)放規(guī)劃許可證違規(guī)，影響其采光、通風(fēng)等權(quán)利的案件中，法院審理發(fā)現(xiàn)太原市規(guī)劃局確實存在對樓距測量不準(zhǔn)、許可不當(dāng)?shù)葐栴}。

　　法官點評：“依法審查”是行政許可的前提和必經(jīng)程序�，F(xiàn)實中，有些行政機(jī)關(guān)審查工作走過場，導(dǎo)致行政許可出現(xiàn)偏差，釀成糾紛。

　　三、輕視程序，導(dǎo)致被訴。太原市民晉鵬升駕駛車輛在同一地點被交警部門安裝的監(jiān)控攝像拍下30余次違章記錄，被處以5000余元罰款。但交警部門既未通知晉鵬升聽證，也未下達(dá)處罰決定。晉鵬升從網(wǎng)上查到處罰信息后，以未聽證、未送達(dá)處罰決定書以及處罰的目的是為了糾正而非罰款等理由將交警部門告上法庭。該案雖經(jīng)調(diào)解結(jié)案，但交警部門在程序上的瑕疵顯而易見。

　　法官點評：實體合法、程序合法是衡量一個具體行政行為是否合法的兩個重要方面�，F(xiàn)實中，一些行政機(jī)關(guān)重實體、輕程序，導(dǎo)致被起訴。

　　四、濫用職權(quán)，后果嚴(yán)重。山西省國土資源廳擅自將山西省臨縣白家峁煤礦變更為山西三興煤焦有限公司，引發(fā)白家峁村民的集體越級上訪，圍堵黨政機(jī)關(guān)，釀成群體訴訟。

　　法官點評：濫用職權(quán)的行為影響惡劣、后果嚴(yán)重，而且背后往往存在著行政執(zhí)法人員主觀動機(jī)不良等深層次問題。

　　五、有責(zé)不盡，怠于履職。太原市民賀新輝所居住房屋被登記在他人名下，賀新輝要求太原房產(chǎn)局給予合理答復(fù)和處理。太原房產(chǎn)局在收到申請后，長達(dá)半年之久未給予答復(fù)。法院判決太原房產(chǎn)局履行其法定職責(zé)。

　　法官點評：目前狀告行政機(jī)關(guān)不作為的案件較多，主要集中在政府部門該答復(fù)的不答復(fù)、該公開的信息不公開、該許可的不許可、該查處的不查處以及公安部門該出警的不出警等問題。

　　六、消極應(yīng)訴，喪失權(quán)利。山西省呂梁市勞動教養(yǎng)委員會認(rèn)為山西省交城縣張相才利用張貼帶有煽動性的標(biāo)語等手段，鼓動村民向政府索要地款，嚴(yán)重干擾了辦公秩序，為此，決定對張相才實行勞動教養(yǎng)1年3個月。張相才不服，訴至法院。但勞教部門在收到起訴狀副本10日內(nèi)，既未提交答辯狀和相關(guān)證據(jù)、依據(jù)，亦未提出延期舉證申請，故法院以勞教部門沒有相關(guān)證據(jù)為由，判決撤銷了該勞教決定。

　　法官點評：實踐中，行政機(jī)關(guān)因消極應(yīng)訴而導(dǎo)致敗訴的案件較多。究其原因：一方面是法律意識淡薄，責(zé)任意識差；另一方面是個別行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批層級繁多，造成延誤。

　　“機(jī)關(guān)病”形成原因

　　太原市中級人民法院行政審判庭庭長趙晉虎認(rèn)為，“機(jī)關(guān)病”的形成有兩方面原因。

　　首先是主觀方面。一些官員認(rèn)為，行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)獨立使用的特權(quán)，不應(yīng)受到其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也不能適應(yīng)司法監(jiān)督。只能接受“官管民，官審民”，不能接受“官受審”。一些行政執(zhí)法人員以“官老爺”的身份自居，法律、法規(guī)意識淡薄，導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法；證據(jù)規(guī)則意識淡薄，導(dǎo)致舉證不力，認(rèn)定事實不清或錯誤；程序意識淡薄，致使違反法定程序現(xiàn)象突出；準(zhǔn)確適用法律意識淡薄，導(dǎo)致適用法律錯誤；合理行政意識淡薄，導(dǎo)致行政裁量失當(dāng)甚至濫用職權(quán)；恪盡職責(zé)意識淡薄，不依法履行法定職責(zé)或者行政不作為。

　　其次是制度方面。有些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度不健全，分工不具體，責(zé)任不明確，問責(zé)機(jī)制不到位，致使敗訴案件屢屢發(fā)生；有些行政機(jī)關(guān)之間或內(nèi)部職能重疊、交叉執(zhí)法、互不通氣，致使重復(fù)處理，引發(fā)錯案；有些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定繁瑣，審批層級繁多，為應(yīng)訴加蓋公章，需多個部門和十幾個領(lǐng)導(dǎo)審批，致使錯失答辯有效期而導(dǎo)致敗訴。

　　追究不作為的“懶人”　查處亂作為的“猛人”

　　太原市中級人民法院院長馮少勇等人認(rèn)為，當(dāng)前各類社會矛盾疊加，社會穩(wěn)定面臨空前壓力。涉及重大集體資產(chǎn)處置、礦產(chǎn)資源配置、土地征收、房屋拆遷、勞動和社會保障、土地承包、集體土地使用權(quán)和林權(quán)流轉(zhuǎn)等類型的“民告官”案件頻發(fā)，矛盾十分尖銳，引發(fā)重大群體性行政爭議事件的風(fēng)險增大。

　　為此，馮少勇等人建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)提高行政效率，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在工作中堅決摒棄辦事拖拉、互相掣肘、彼此推諉等衙門作風(fēng)，追究那些不作為的“懶人”，查處那些亂作為的“猛人”；加大改革力度，廢除那些門類繁多、手續(xù)繁雜、審批繁瑣的陳規(guī)，建立和完善便民、利民的各項措施，公開政府信息，疏通官民溝通的渠道。

　　此外，行政機(jī)關(guān)既要合法行政，又要合理行政。要在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，執(zhí)法要公平、公正，準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，注意證據(jù)規(guī)則的正確運用。實踐中，許多引發(fā)行政爭議的案件形式上看似合法，卻存在不合理的情形。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在合理行政方面要注意，如對企業(yè)慎用或盡量少用查封、扣押等行政強制措施，嚴(yán)格控制適用責(zé)令停業(yè)、吊銷執(zhí)照等嚴(yán)厲的處罰措施；對歷史形成的大面積帶有普遍性的違法現(xiàn)象(如城中村違章建筑)要慎重處理，避免因同事不同罰引發(fā)群體性事件；對法律規(guī)定較模糊和有爭議的問題，處理時要站在利益各方角度考慮，不與民爭利等。

　　法官們還力倡行政首長出庭。他們說，目前，“民告官卻見不到官”的現(xiàn)象非常普遍，帶來了諸多不利影響。首先是不利于干群關(guān)系的和諧，容易引發(fā)干群之間的對立情緒；其次，行政官員不出庭應(yīng)訴，就難以發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，不利于其執(zhí)政水平的提高。本刊記者 胡靖國