江蘇省自今年5月1日起在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、藍(lán)印戶口、自理口糧戶口等戶口性質(zhì)，全面推行以居住地登記戶口為基本形式的新型戶籍管理制度。同時(shí)，實(shí)施取消進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo)管理、取消申請遷入城市投靠親屬的條件限制、改革大中專院校學(xué)生戶口遷移辦法、下放戶口審批權(quán)限等一系列改革措施。有評論說，江蘇省這次戶籍改革動(dòng)作之大、步伐之快在國內(nèi)是絕無僅有的。目前，全國正以兩萬多個(gè)小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，全面推行戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮(zhèn)戶口。這表明四十多年來橫亙在中國城鄉(xiāng)之間的戶口藩籬，正隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而逐漸被打破。
戶籍“變法”勢不可擋
早在2001年3月30日，國務(wù)院就批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，將國內(nèi)戶籍改革向前推進(jìn)了一步。江蘇省自1997年起在農(nóng)村選擇24個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶改試點(diǎn)，1999年擴(kuò)大到382個(gè)鎮(zhèn)，2000年在全省所有建制鎮(zhèn)開始戶籍制度改革。目前全省實(shí)施戶籍改革的建制鎮(zhèn)(含縣級市和縣城鎮(zhèn))達(dá)1023個(gè)，覆蓋面超過90%。通過戶改在小城鎮(zhèn)落戶的達(dá)362多萬人，在城市落戶的達(dá)11萬人，全省非農(nóng)業(yè)人口已達(dá)3168.6萬人，城市化率達(dá)42.6%。日前，江蘇省政府批轉(zhuǎn)省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》。今年3月27日，江蘇省政府召開電話電視會(huì)議和新聞發(fā)布會(huì)，宣布在全省范圍內(nèi)開始戶籍制度重大改革，進(jìn)一步推動(dòng)全省戶改工作向縱深發(fā)展。
2001年8月1日，河北省石家莊市戶籍改革正式實(shí)施。此次改革之徹底、動(dòng)作之大，開國內(nèi)省會(huì)城市戶籍管理制度改革先河，也引起了國內(nèi)各新聞媒體的關(guān)注。石家莊市公布的7條入市標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在直系親屬投靠、外來投資、大中專畢業(yè)生分配、外來務(wù)工人群戶籍管理上取得重大突破。2001年8月21日，山東省濟(jì)南市宣布，自即日起，該市小城鎮(zhèn)戶籍改革全面實(shí)施，凡符合條件轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的城郊農(nóng)民，取消計(jì)劃指標(biāo)，免收城市增容費(fèi)。與此同時(shí)，國內(nèi)一些省市紛紛出臺新的戶口遷移規(guī)定，使眾多“鄉(xiāng)下人”進(jìn)城當(dāng)上了市民。自2001年歲末起，處于改革開放最前沿的廣東省，其戶籍制度改革也步入快車道。在廣東全省取消沿用多年的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧戶口和其他類型的戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一稱之為居民戶口，并以準(zhǔn)入條件取代進(jìn)城人口控制指標(biāo)來促進(jìn)人口的合理流動(dòng)。廣東省這次取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口等傳統(tǒng)戶口性質(zhì)的舉措，意味在廣東不再有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題，幾十年來橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的戶口身份壁壘將被徹底打破。
2001年歲末，江蘇省南京市推出了城市戶籍管理改革10項(xiàng)措施，主要內(nèi)容有進(jìn)一步放寬引進(jìn)人才落戶政策；全面實(shí)行投資、納稅、買房在寧登記常住戶口政策；積極吸引市外企業(yè)在寧投資、納稅的戶口政策等等。在北京市，公安、教育等部門出臺一項(xiàng)規(guī)定，考上大中專院校的學(xué)生可以免去將戶口遷到學(xué)校所在地的繁瑣手續(xù)。即使考上外地院校，在學(xué)校允許的情況下，戶口也可以不遷。盡管這樣將給戶籍管理帶來人戶分離的難題，但更能夠方便群眾。國內(nèi)其他一些大城市也相繼出臺過類似的政策，很受考生和家長的歡迎。在安徽省，戶籍改革更呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，如規(guī)定凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員，根據(jù)本人自愿，其直系親屬可登記為城鎮(zhèn)常住戶口；在城鎮(zhèn)生活三年以上無戶口人員，有合法身份、固定住所的，可不受年齡限制在居住地落戶；對在城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源且居住三年以上的流動(dòng)人口，可逐步登記為居住地常住戶口。在浙江省寧波市，城鎮(zhèn)戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)重大突破，長期以來堵在城鄉(xiāng)之間的戶口門檻得以拆除，農(nóng)民進(jìn)城獲取非農(nóng)戶口已成為現(xiàn)實(shí)。
有媒體評論說，戶籍制度這一“變法”將能從根本上消滅身份差別，讓人們看到遷徙自由的希望。洶涌的市場經(jīng)濟(jì)大潮撞擊著城市，也波及了廣大農(nóng)村。一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力的絕對過剩，另一方面是城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，帶來的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺。這就給了農(nóng)民們可以憑借自己的汗水、品質(zhì)和智慧到異鄉(xiāng)謀求不同于土地文明的發(fā)展機(jī)遇。
中國正處于農(nóng)村人口向城市大遷徙的歷史時(shí)期。有資料表明，目前全國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著信息化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，農(nóng)業(yè)人口將呈逐年下降的趨勢�！岸Y(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制與我們這個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)代相互磨合，正或多或少地冒出一些難以和諧共振的音符。
“二元”戶籍弊端漸顯
自1958年1月《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施以后，中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。應(yīng)當(dāng)說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會(huì)管理中起到了不可替代作用：一是實(shí)行戶口登記制度，能夠?yàn)檎贫▏窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力。此外，“二元結(jié)構(gòu)”戶籍制，曾經(jīng)為各級政府制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃提供了準(zhǔn)確的人口資料和其它要素。尤其是在20世紀(jì)60年代初期的3年困難時(shí)期，二十多種計(jì)劃供應(yīng)票證都是憑戶口發(fā)放的，如果那時(shí)沒有現(xiàn)行的戶籍體制來科學(xué)而合理地統(tǒng)籌安排，那就很難說能否保障這一特定時(shí)期中國人的基本生活之必需。
公安部有關(guān)官員強(qiáng)調(diào)指出，戶籍管理制度作為國家行政管理的一個(gè)重要部分將長期存在，“戶口”在現(xiàn)在、將來都不會(huì)取消。戶籍制度改革的一個(gè)重點(diǎn)就是剝離戶口上的附加功能。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。國內(nèi)戶口管理的基本方向之一是以具有“合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源”為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整城市戶口遷移政策，繼續(xù)放寬對戶口遷移的限制。戶口本身并沒有限制公民的自由活動(dòng)，只不過是在戶口的表現(xiàn)形式上有常住戶口和暫住戶口之分。然而，過去四十多年間，在“非農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)業(yè)”這兩類不同的戶口之間，由于就業(yè)、教育、社會(huì)保障和生活福利等方面的懸殊和差別，進(jìn)一步強(qiáng)化了身份等級觀念，造成農(nóng)民成為中國社會(huì)的最底層，這不僅影響了國人現(xiàn)代公民意識的形成，也極大地阻礙了中國的城市化進(jìn)程。它在城市與鄉(xiāng)村之間人為地劃出了一道鴻溝，其弊端是不言而喻的。
有資料透露，在農(nóng)村由于幾十年一貫制的二元制戶籍模式，帶來了社會(huì)保障的全面喪失。土地的性質(zhì)決定了男勞力的必需；培養(yǎng)子女費(fèi)用的低廉，“多子多福”觀念得以通行，中國農(nóng)村為此多生了一億多人口。另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個(gè)部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。由于實(shí)行兩類不同的戶口管理體制，嚴(yán)重地阻礙了市場由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城市和農(nóng)村兩個(gè)市場按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場難以啟動(dòng)，反過來造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)倒閉，員工下崗，城市市場也陷入困境。尤其是在中國加入WTO背景下，落實(shí)平等的國民待遇、解決受到?jīng)_擊的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增收等問題都對戶籍改革提出了刻不容緩的要求。
戶口簿，這個(gè)曾使億萬農(nóng)民，讓眾多兩地分居的“牛郎織女”充滿痛楚回憶的“小本本”，如同一堵無形的“城墻”，橫亙在城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口之間，讓人難以逾越。二元戶籍制把農(nóng)民緊緊束縛在有限的土地上，造成城市化滯后并使城鄉(xiāng)差別不斷拉大。隨著農(nóng)村人口的增加、人均耕地的減少、自然環(huán)境的惡化，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重不斷下降，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)難以提高。大量勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，迫使中國經(jīng)濟(jì)增長很大程度上被人口增長所抵消。
因此，在城市中就業(yè)、生活的農(nóng)民，根據(jù)新的戶口政策將變成名副其實(shí)的“城里人”。將城鄉(xiāng)差別寫在臉上的戶籍管理制度再也不能完全適應(yīng)當(dāng)前形勢，使戶籍恢復(fù)其本來面目，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展再去一件“累贅”已成為當(dāng)務(wù)之急。
戶籍管理如何“變臉”
早在1998年7月底，國務(wù)院就批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。然而，幾年過去了，國內(nèi)戶籍改革的進(jìn)程并不像人們想象的那樣出現(xiàn)前所未有的突破，仍為諸多問題所困擾。從總體上看，各地對戶籍體制的改革依然是亦步亦趨、謹(jǐn)小慎微，生怕觸動(dòng)了“雷區(qū)”，亂了農(nóng)村，沖了城市。
十多年來，戶籍改革之所以放不開手腳，流動(dòng)人口的管理問題是重要的制約因素。事實(shí)上，現(xiàn)行戶籍制度已不能對中國人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理。據(jù)報(bào)道，2000年全國第五次人口普查中瞞報(bào)、拒報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，如陜西省應(yīng)該登記的人口數(shù)少了200萬，湖南省則少了近千萬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國流動(dòng)人口1982年僅有3000萬人，到1997年就突破了1億人。未來5至10年內(nèi)，流動(dòng)人口將以每年500萬的速度增長，其中“扎根”于當(dāng)?shù)?年以上的將達(dá)10%以上，出現(xiàn)了“流動(dòng)人口不流動(dòng)”的新情況。一年一度的民工潮反復(fù)說明，如果找不出科學(xué)管理、合理流動(dòng)勞動(dòng)力的“藥方”，將導(dǎo)致城市畸形發(fā)展，社會(huì)治安混亂，而尋找這一“藥方”的關(guān)鍵便是戶籍改革。
戶籍制度改革的目標(biāo)就是剝離戶口被附加了過多的不合理的功能，如作為就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的條件等。
目前，戶籍改革在很多地方難有大的突破，究其根源還在于觀念意識方面仍存在或多或少的誤區(qū)：一方面，有人認(rèn)為打破戶籍制將會(huì)造成農(nóng)民盲目流入城市。其實(shí)這種擔(dān)心是多余的。在今天的中國城市化進(jìn)程中，許多農(nóng)民是在依然合法擁有土地的前提下，到城市來尋找更好的生活的；另一方面，有不少人認(rèn)為，現(xiàn)在犯罪現(xiàn)象多為盲流人員所為，因此必須從嚴(yán)戶口管理。的確，流動(dòng)人口犯罪率偏高是一個(gè)事實(shí)，但流動(dòng)人口犯罪率高，關(guān)鍵不在于戶籍制度，重要的是如何規(guī)范管理。此外，由于歷史原因，國內(nèi)戶籍管理除了標(biāo)示人的存在外，還擔(dān)負(fù)著一系列本不屬于自己的功能。例如兒童入托、子女上學(xué)、安置就業(yè)、社會(huì)保障等都要同戶口掛起鉤來。戶籍附加功能過多過繁，造成戶籍改革勢必牽一發(fā)而動(dòng)全局。
“二元制”戶籍管理模式嚴(yán)重制約了中國城市化進(jìn)程。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，盡管中國城市化進(jìn)程大大加快，但1990年至1998年的8年間還沒有1949年至1957年的8年間走得快，現(xiàn)行戶籍制已成為中國城市化快速推進(jìn)進(jìn)程中的羈絆。
戶籍制度，一個(gè)改革繞不開的話題。當(dāng)務(wù)之急是摸索、尋找出一條適合中國國情的人口管理新模式。戶籍管理應(yīng)回歸其基本職能：一是證明公民的身份，便利公民參與社會(huì)活動(dòng)；二是為國家行政管理奠定基礎(chǔ)，提供人口數(shù)據(jù)。具體地講，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，爭取盡快從根本上打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理模式；以條件準(zhǔn)入取代進(jìn)城人口指標(biāo)控制，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙。
對此，一些有識之士呼吁，現(xiàn)行憲法應(yīng)盡快恢復(fù)公民遷徙自由的條文，并以此作為戶籍改革的突破口。同時(shí)從以下三個(gè)方面入手，一是盡快打破城鄉(xiāng)壁壘，消除對進(jìn)城農(nóng)民的歧視，這是推進(jìn)城市化所必須的，也是解決社會(huì)矛盾和減少犯罪現(xiàn)象所必須的；二是盡快出臺戶籍法，加強(qiáng)對城市規(guī)則的制定、宣傳和執(zhí)行，提高城市管理水平，防止一些無生活能力的盲流聚集城市并影響城市的管理秩序；三是統(tǒng)一全國的社保標(biāo)準(zhǔn)和居住地的居民權(quán)，逐步取消入托、上學(xué)、就業(yè)與戶口掛鉤的做法，保證每個(gè)公民的合理流動(dòng)和遷徙自由。
戶籍制度全面改革在世紀(jì)之初終于露出了晨曦。這是中國戶籍制度改革的一次重大突破，也是順應(yīng)時(shí)代要求符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展潮流的得民心之舉。它不僅具有里程碑式的跨世紀(jì)的政治意義，而且具有劃時(shí)代的經(jīng)濟(jì)意義，必將對中國的發(fā)展產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響。
(文章原載于《法制日報(bào)》，作者：吳學(xué)安）
