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對比“救助”與“收容” 專家稱充滿人文關懷

2003年06月23日 09:15

  中新網(wǎng)6月23日電 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)昨天全文發(fā)布,今天的北京媒體對此辦法作了解讀。

  北京青年報采訪民政部專家組成員、社會福利專家、北京大學社會學系教授夏學鑾。夏教授將此辦法與1982年發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(以下簡稱《收容遣送辦法》)做了認真對比,用“耳目一新、充滿人文關懷”來形容剛剛發(fā)布的《救助管理辦法》。

  夏學鑾說,1982年的《收容遣送辦法》是“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員,以維護城市社會秩序和安定團結”。在實際操作中,“救濟、教育、安置”的目的并未達到,收容遣送單純成為了城市管理控制的手段。而《救助管理辦法》的第一條提出“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助,保障其基本生活權益,完善社會救助制度”,明確點出了對流浪乞討人員實施救助的福利性質(zhì)。

  “救助站”是《救助管理辦法》中出現(xiàn)的新名詞。夏學鑾教授表示,救助站的性質(zhì)應該是流浪乞討人員的暫時庇護之所與危險緩沖地帶,因此辦法中提出它是一項“臨時性社會救助措施”。受助人員在救助站停留的時間是有限的,他們離開救助站的標準應該是“心理穩(wěn)定、情緒恢復”,并且身體達到一定的健康標準。與國外的“濟貧院”、“貧困院”等不同,救助站并不為受助者提供就業(yè)機會,“不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動”。為“救助站”提供運行保證的是“救助工作所需經(jīng)費列入財政預算”的條款,這樣就能有效避免曾經(jīng)出現(xiàn)的收容遣送站對被收容者敲詐、勒索、侵吞財物的情況。

  兩個辦法對比給人印象最深的不同之處在于《收容遣送辦法》用大量篇幅提出的是被收容人員應該遵守的種種規(guī)定,而《救助管理辦法》則側重于受助人員的權益保護。夏學鑾教授說,《救助管理辦法》中針對殘疾人、未成年人、老年人特別是女性受助者細致入微的關照以及對受助者人身、財產(chǎn)等合法權益的保障,充分體現(xiàn)了鮮明的人性關懷和法制意識。特別值得關注的是,《救助管理辦法》詳盡地規(guī)定了救助站工作人員的職責及“八不準”職業(yè)規(guī)范,非常有助于他們樹立人文關懷和福利關懷的嶄新形象。

  夏學鑾教授還表示,《救助管理辦法》可操作性很強:《收容遣送辦法》中規(guī)定被收容者將被遣送回原戶口所在地,而《救助管理辦法》中則提出“勸導受助人員返回其住所地或者所在單位……對無家可歸的,由其戶籍所在地人民政府妥善安置”,這一規(guī)定就是在承認當前社會流動現(xiàn)實、戶籍制度逐漸松動的前提下作出的;《救助管理辦法》還確立了民政、公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門聯(lián)合辦公的方式以及縣級以上的全國性救助網(wǎng)絡,并“鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”,這些都是流浪乞討人員能夠隨時隨地得到救助的有力保證。

  中國青年報則采訪了曾參與新《辦法》意見征詢的中國政法大學法學院院長馬懷德教授,剖析了其中表現(xiàn)出的5項重大變化。

  一、立法宗旨由收容強制變?yōu)榫戎栽?/p>

  馬懷德教授說,原來的《收容遣送辦法》體現(xiàn)的是一種維護社會秩序的功能。而該制度在執(zhí)行中又發(fā)生變形,更加重、附加了很多行政和社會治安管理的功能,離其原本的救濟功能越來越遠,已不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求!艾F(xiàn)在的《救助管理辦法》,取消了強制功能,把救助完全變成了一種自愿行為,實行來去自由的開放式管理,只要是符合被救助對象的條件,都可以求助。救助站必須提供及時的救助,是一種純救濟性措施!瘪R懷德說。

  辦法中第二條規(guī)定,“救助是一項臨時性社會救助措施!睂τ谂R時性,馬教授解釋說:“救助站不可能對救助的人員養(yǎng)一輩子。這是短時間內(nèi)的救濟措施,最終的救濟還是要落到戶籍所在地的地方人民政府或其家屬那里!

  二、公安機關淡出救助管理領域

  馬懷德說,過去收容遣送工作中公安機關的行政化色彩很濃,從頭到尾都有公安介入,都需要公安機關行使強制措施!艾F(xiàn)在公安機關的職能被大大限制,到了幾乎淡出的地步。”

  馬懷德指出,在《救助管理辦法》中,公安機關只出現(xiàn)了兩處,第四條中,公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內(nèi)做好相關工作。第五條:公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的,應當告知其向救助站求助;對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員,還應當引導、護送到救助站。“可見,公安機關只有告知、引導、護送義務,不能命令、要求、指示,沒有任何強制色彩在其中?梢哉f,這表明公安機關的強制管理職能從救助管理當中退出。公安機關與交通、衛(wèi)生、城管部門,甚至一個普通公民的功能和作用是一樣的,不再體現(xiàn)治安管理特色的功能!瘪R懷德說。

  三、救助管理對象嚴格界定為城市中生活無著的流浪乞討人員

  “在過去的收容遣送辦法中,由于沒有明確界定對象范圍,導致被收容遣送人員一度擴大化。這次明確規(guī)定救助對象為城市中的生活無著的流浪乞討人員!瘪R懷德說,“當然,流浪乞討人員也很復雜,有的以此為生,白天流浪乞討,晚上花天酒地。因此,不是所有流浪乞討人員都可以來救助站免費吃住,只對生活無著的人員采取臨時性救助措施。界定范圍比過去更窄、更明確。”“對農(nóng)民工來城市尋求工作或走親訪友的,要嚴格區(qū)別,界定在被救助范疇之外。以有無暫住證等作為收容遣送條件的現(xiàn)象,更是一去不復返!瘪R教授說。

  四、救助站吃皇糧,不再吃雜糧

  縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員,并應當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預算,予以保障。馬教授說,這條規(guī)定非常重要,救助站的所有經(jīng)費,必須列入財政予以保障。“這是在過去很多行政法規(guī)中都不曾寫到的一點,這意味著救助站從此改吃皇糧,不再吃雜糧!

  過去《收容遣送辦法》在實施中出現(xiàn)的一個重要問題是,收容遣送站因為經(jīng)費不足,出現(xiàn)了很多制度性漏洞和腐敗問題,工作人員敲詐勒索被收容人員,以此作為創(chuàng)收的手段,敗壞了制度的名聲!斑@次明確,救助站作為全額撥款的事業(yè)單位,所需經(jīng)費由國家劃撥,財政要加大投入,可能是不小的投入。”

  此《辦法》中同時寫明,國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員!斑@是一種立法上的政策引導,說明國家希望今后救助工作社會化,不光是政府,還鼓勵支持個人、社會組織從事這項工作,為今后的救助工作社會化埋下伏筆!

  五、對救助站監(jiān)督加強被救助人員義務減弱

  “在《收容遣送辦法》中,我們更多地看到的是對被收容遣送人員的義務要求,而在《救助辦法》中大部分義務是給救助站規(guī)定的,如救助站應根據(jù)受助人員的需要提供5項救助,如食物、住處等。并強調(diào)應當按性別分室住宿,女性受助人員應當由女性工作人員管理。救助人員的職責與被救助人員嚴格區(qū)分,違反職責要承擔相應責任。

  此《辦法》中進一步明確救助站義務和被救助人員權利,更多地規(guī)定了救助站人員的義務、職責,而對被救助人員規(guī)定得很少,只在第十六條中予以規(guī)定。以上這些變化,表明現(xiàn)行辦法與《收容遣送辦法》的本質(zhì)區(qū)別在于,從承擔社會治安管理功能的國家管制性措施,變成一種純粹的救助措施。這是根本性質(zhì)的重大變化,其意義在于正本清源,體現(xiàn)了我們政府在執(zhí)政觀念上的轉變,由過去的權力政府,強調(diào)管制、控制、管理,正在轉變?yōu)樨熑握、服務政府?/p>

  從6月18日國務院原則討論通過,到20日總理簽發(fā),再到22日公布,馬懷德教授對國務院出臺這一法規(guī)的速度表示驚訝,對這個辦法將收容遣送的治安功能轉變?yōu)榧兇獾木戎δ艿膹氐仔员硎举澷p。

  6月16日,應松年、馬懷德等教授受國務院邀請,就辦法草案進行了討論。馬懷德說,此前是一個16條的草案,“當時已經(jīng)相當完善了,專家們又對一些具體條文和語句措辭提出了意見和建議!薄爱敃r我提出,應明確規(guī)定不得收費,也不得向受助人員其親屬或者所在單位收取費用;不得組織生產(chǎn)勞動,不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動;不得打罵被救助人員,不得唆使他人打罵,不得扣壓被救助人員的申訴材料及證件等!瘪R懷德說,因為此前收費、組織勞動、打罵人員這種現(xiàn)象受到詬病頗多。這些意見都被充分采納,并在正式條文中予以體現(xiàn)。

  馬懷德介紹說,并不是孫志剛事件發(fā)生后,國務院才組織著手《辦法》的制定。事實上,對《收容遣送辦法》的修改早在1997年、1998年就開始啟動了。孫志剛案的發(fā)生和其后的公民、學者上書,對該辦法的早日出臺起到了催生作用。

  專家指出,政府從權力本位到義務本位的重大變化,是從更多強調(diào)維護社會秩序的“警察國家”向福利國家的轉變,政府的職能更多地體現(xiàn)在為百姓安居樂業(yè)、自由生活提供福利。這與新一屆政府明確執(zhí)政理念,樹立親民、利民形象的做法一脈相承。

  收容遣送制度退出歷史舞臺,從某種程度上可能會帶來治安管理功能的制度缺位。馬懷德建議,應制定《保安處分法》,采用司法化程序,對一些輕微違法人員采取限制人身自由的法律手段,以發(fā)揮治安管理作用。


 
編輯:呂振亞

相關報道:城市流浪乞討人員救助管理辦法8月1日施行(全文) (2003-06-22 16:50:03)

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