內(nèi)外資所得稅率并軌這一幾無(wú)爭(zhēng)議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎多方利益的深層改革又如何能推行
記者近日獲悉的種種跡象表明，旨在對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一稅率的《企業(yè)所得稅法(草案)》已被“擱置”，原因之一是一些政府主管部門擔(dān)心稅率并軌會(huì)影響外資流入；而“擱置期”甚至可能達(dá)三四年之久。
“擱置”之事在政學(xué)兩界引起很大關(guān)注。記者了解到，各方不乏對(duì)相關(guān)部門提出“暫緩并軌”意見(jiàn)的批評(píng)。盡管相關(guān)政府主管部門并不反對(duì)內(nèi)外資稅負(fù)并軌的原則，亦承認(rèn)“兩稅并軌是大勢(shì)所趨”；但此間觀察家分析，正是商務(wù)部的態(tài)度影響了“并軌”的進(jìn)程。
采訪中，頗多學(xué)者提出，基于效率、平等競(jìng)爭(zhēng)和透明公正的原則吸引外資應(yīng)作為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)政策，并成為市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分；而“吸引外資”的意愿，更不應(yīng)阻礙統(tǒng)一、公平市場(chǎng)體系的建設(shè)。
“并軌”何時(shí)“實(shí)施在望”？
早在20世紀(jì)90年代中期FDI(外商直接投資)大規(guī)模流入中國(guó)之時(shí)，學(xué)界、政策界就曾開(kāi)始討論對(duì)內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一所得稅稅率的可能性。由于內(nèi)外資企業(yè)所得稅率不一樣，有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則，直到目前為止，我國(guó)的內(nèi)資企業(yè)所得稅的名義稅率是33%，外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)的名義稅率為15%(五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū))到24%(14個(gè)沿海開(kāi)放城市)不等。
內(nèi)外資企業(yè)適用兩套稅法，在全球極為鮮見(jiàn)。表面看來(lái)，內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌這一動(dòng)議，在政策界、學(xué)界和絕大多數(shù)相關(guān)地方、部門間似乎并無(wú)顯著爭(zhēng)議與分歧；統(tǒng)一內(nèi)外稅率，也是財(cái)稅改革的基本原則和目標(biāo)之一。近期閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也在文件中指出，要在2005年推進(jìn)統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅工作。
近三年來(lái)，財(cái)政部、稅務(wù)總局相關(guān)官員一再表示這一并軌“實(shí)施在望”，然而實(shí)施時(shí)間表往往又滯后于公眾預(yù)期，可見(jiàn)此事并非全無(wú)阻力。
按照立法程序，《企業(yè)所得稅法(草案)》應(yīng)當(dāng)由財(cái)政稅務(wù)部門和國(guó)務(wù)院法制部門共同起草，然后提交全國(guó)人大常委會(huì)和法工委，最后提交全國(guó)人大全體會(huì)議討論表決。據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，這項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，正常情況下無(wú)法提交明年春天人大討論表決。據(jù)此推斷，至少2005年無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌。
這項(xiàng)“實(shí)施在望”的動(dòng)議，到底何時(shí)可以實(shí)施呢？中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉桓告訴《財(cái)經(jīng)》，自上個(gè)世紀(jì)90年代中期起，“并軌”稅法的提議和草案前后已有數(shù)十稿。目前財(cái)政部稅政司、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)務(wù)院法制辦都在圍繞“并軌”事宜修訂相關(guān)法規(guī)，爭(zhēng)取近幾個(gè)月內(nèi)統(tǒng)一草案，2005年完成立法工作，2005年“一讀”爭(zhēng)取通過(guò)，2006年開(kāi)始實(shí)施�！皣@著各方利益之爭(zhēng)，一次通過(guò)的可能性不大；而2005年兩會(huì)期間，估計(jì)財(cái)政稅務(wù)部門會(huì)加大這方面的宣傳力度�！彼f(shuō)。
內(nèi)外資企業(yè)稅制的差別，原本出于吸引外資的目的。此前中央和地方政府對(duì)外資企業(yè)有自盈利之日起稅收待遇“三減兩免”之承諾：前兩年免所得稅，接下來(lái)的三年減征所得稅。如果實(shí)施并軌，如何處置原有承諾？
劉桓表示，為履行承諾，有關(guān)部門提出在“并軌”的同時(shí)為外資企業(yè)設(shè)置過(guò)渡期，原有的稅收減免承諾在過(guò)渡期內(nèi)履行完畢�！胺ò钙鸩葸^(guò)程中已經(jīng)考慮了這些既得利益和過(guò)渡性要求。”他說(shuō)。
稅率并軌未必影響總投資
基于本國(guó)經(jīng)濟(jì)的后發(fā)地位，發(fā)展中國(guó)家客觀上需要獲取外資流入以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而由于外資直接投資在發(fā)展中國(guó)家具有額外的風(fēng)險(xiǎn)，出于“風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)”的要求給予外資一定的稅收優(yōu)惠是基本合理的，但如果這一優(yōu)惠違背了“創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)”(level the playing field)原則，使外資享受了高于東道國(guó)企業(yè)、也高于外資在母國(guó)待遇的“超國(guó)民待遇”，置本國(guó)企業(yè)于不利地位，對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損害正違背了吸引外資的初衷，效果上往往得不償失，實(shí)際上造成了外資對(duì)內(nèi)資的擠出效應(yīng)。
外資在中國(guó)一些地方、一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域享受“超國(guó)民待遇”并非全無(wú)端倪。除稅率差別之外，各級(jí)地方政府為推動(dòng)“招商引資”，往往對(duì)“三資”企業(yè)有相當(dāng)多的稅、費(fèi)優(yōu)惠和抵扣政策(外資企業(yè)所得稅歸地方所有，內(nèi)資企業(yè)所得稅由中央和地方分成)，遑論土地、信貸方面的種種傾斜。外資企業(yè)面臨的實(shí)際稅率恐怕還要低于15% 這一區(qū)間。這實(shí)際是在稅負(fù)方面令內(nèi)資變相補(bǔ)貼外資。
進(jìn)一步而言，稅收改革的目的應(yīng)是提高效率、減少扭曲、增加透明度、盡力杜絕尋租機(jī)會(huì)。拋開(kāi)差別稅率的效率損失不論，對(duì)外資的稅收優(yōu)惠，已經(jīng)嚴(yán)重扭曲了企業(yè)行為。
形形色色的“假合資、假外資”(FDI-round-tripping)就是扭曲的實(shí)例：相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)資通過(guò)種種渠道“走出國(guó)門”，而后以外資身份回到中國(guó)投資設(shè)廠，享受優(yōu)惠條件。有研究估計(jì)“假外資”占了實(shí)際FDI利用額的三分之一左右。而地方和部門給予外資優(yōu)惠中一定程度的自由裁量權(quán)又可能帶來(lái)種種腐敗、尋租和“監(jiān)管俘獲”行為，全無(wú)透明度可言。
有專家指出，稅收優(yōu)惠對(duì)外資流入的作用不宜夸大，一方面，就國(guó)際比較而言，外資在中國(guó)的所得稅實(shí)際稅負(fù)水準(zhǔn)相對(duì)并不低(如自由港香港的稅率都達(dá)17.5%)；另一方面，十多年來(lái)的跨國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究和對(duì)中國(guó)FDI流入的分析都表明，真實(shí)有效的FDI流入主要應(yīng)歸結(jié)于東道國(guó)良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)前景、人力資本、市場(chǎng)和司法基礎(chǔ)設(shè)施等因素，稅收優(yōu)惠和政策傾斜往往被置于“吸引因素”的最后幾位。
“如果中國(guó)不是有龐大的人力、資源和銷售市場(chǎng)，稅收優(yōu)惠再多外資也不見(jiàn)得會(huì)大規(guī)模流入；否則流入的就不過(guò)是意在偷漏稅和避稅的外資而已�！鄙缈圃贺�(cái)稅研究所研究員楊之剛對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)。
有論點(diǎn)認(rèn)為，“假外資”是對(duì)稅率最敏感的外資，因此兩稅并軌勢(shì)必減少“假外資”的流入——盡管這些外資名不副實(shí)，但也是實(shí)實(shí)在在的投資。言下之意，“招商引資”將受影響。然而，有專家指出，既然“假外資”的主題是內(nèi)資實(shí)行“稅收套利”的產(chǎn)物，那么內(nèi)外資稅率統(tǒng)一之后，“假外資”會(huì)減少，外資對(duì)內(nèi)資此方面的“擠出效應(yīng)”也將不復(fù)存在，對(duì)總投資的影響可謂微乎其微。
稅改不能受阻于局部利益
“對(duì)外資全部?jī)?yōu)惠，對(duì)內(nèi)資全無(wú)優(yōu)惠，這種普惠制是違反國(guó)民待遇原則的，對(duì)內(nèi)資損害較大。在今后的稅制改革中，應(yīng)當(dāng)實(shí)行特惠制，即政府根據(jù)促進(jìn)或限制企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展的領(lǐng)域要求，無(wú)論內(nèi)外資，一概給予相同待遇。”劉桓這樣建議。
統(tǒng)一稅率對(duì)外資發(fā)出的信號(hào)是，政府將致力于創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，而非本末倒置地實(shí)施差別政策。這同樣會(huì)提高外資流入的意愿和信心，可謂長(zhǎng)期利好。
實(shí)際上，與“優(yōu)惠”并存的種種腐敗、設(shè)租尋租、不透明和不確定性，以及政府對(duì)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的忽視，更為外資所忌憚，往往抵消了稅收優(yōu)惠本身的作用，因此有專家認(rèn)為，統(tǒng)一稅率即便在短期內(nèi)也不會(huì)對(duì)外資流入的積極性和規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。對(duì)相當(dāng)關(guān)心“招商引資”成績(jī)的相關(guān)部委和地方而言，若過(guò)分關(guān)注短期引資數(shù)額的“紙面政績(jī)”，無(wú)疑是鼠目寸光。
有專家進(jìn)一步指出，就決策過(guò)程而言，各方利益博弈、多方參與法案起草，本來(lái)無(wú)可厚非。但稅率作為財(cái)政收入政策，屬于宏觀經(jīng)濟(jì)范疇，法案最后提交權(quán)力應(yīng)歸屬財(cái)政稅務(wù)部門。既然各方并無(wú)原則性分歧，而此事一再反復(fù)、緩行，難免會(huì)影響市場(chǎng)和公眾對(duì)制度建設(shè)的信心——內(nèi)外資所得稅率并軌這一幾無(wú)爭(zhēng)議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎各方利益的深層改革又如何能推行？
(稿件來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志，作者：余永楨)
