即將提交全國(guó)人大審議的《破產(chǎn)法》草案，終于將國(guó)有企業(yè)及金融企業(yè)破產(chǎn)全面納入了調(diào)整范圍
《財(cái)經(jīng)》從全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委獲悉，如無(wú)意外，在6月底將召開(kāi)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次常務(wù)會(huì)議上，《破產(chǎn)法》草案將正式提交審議。一般情況下，中國(guó)法律(草案)的出臺(tái)至少要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議。所以，如果此次能夠順利進(jìn)行“一讀”，《破產(chǎn)法》的立法進(jìn)程就會(huì)大大加快，肯定能在本屆人大任期內(nèi)出臺(tái)，快的話甚至明年就能正式出臺(tái)。
此前，2004年5月15日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在湖南長(zhǎng)沙召開(kāi)了《破產(chǎn)法》(草案)提交人大常委會(huì)審議前最后一次也可以說(shuō)是最重要的一次研討會(huì)。來(lái)自全國(guó)人大的態(tài)度非常明確：《破產(chǎn)法》要盡快出臺(tái)。“破產(chǎn)法是確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一個(gè)關(guān)鍵性法律”，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)李鐵映在研討會(huì)上指出《破產(chǎn)法》要爭(zhēng)取盡快出臺(tái)，而不要苛求立法一步到位，解決所有問(wèn)題。
在這種基調(diào)下，國(guó)有企業(yè)及金融企業(yè)破產(chǎn)等問(wèn)題在此次討論會(huì)上初步達(dá)成了多數(shù)人的共識(shí)。十年前即已經(jīng)駛?cè)肓⒎ㄋ淼赖摹镀飘a(chǎn)法》終于看到隧道盡頭的亮光。
國(guó)企破產(chǎn)：折衷入法
“這次新制定的《破產(chǎn)法》(草案)，在調(diào)整對(duì)象上最大的一個(gè)突破就是準(zhǔn)備至少把適用范圍擴(kuò)大到所有的企業(yè)，力求保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下法律適用的統(tǒng)一�！�5月17日，《破產(chǎn)法》起草工作組專家、中國(guó)人民大學(xué)教授王欣新告訴記者。
目前，我國(guó)破產(chǎn)法律制度非常不統(tǒng)一。1986年出臺(tái)的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》明確規(guī)定只“適用于全民所有制企業(yè)”；其他企業(yè)、公司的破產(chǎn)則依據(jù)《民事訴訟法》、最高法院的司法解釋等，這種狀況非常不利于保護(hù)債權(quán)人的利益。特別是《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的實(shí)施，受行政干預(yù)甚大，沒(méi)有政府的審批，沒(méi)有企業(yè)職工安置方案，法院對(duì)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)案件往往就不予受理。
據(jù)記者了解，在《破產(chǎn)法》起草的最初階段，為與現(xiàn)行國(guó)務(wù)院的政策性破產(chǎn)規(guī)定銜接過(guò)渡，起草小組曾考慮過(guò)單列一章規(guī)定國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)問(wèn)題，但因其背離了制定一部統(tǒng)一《破產(chǎn)法》的初衷而被拋棄。
目前，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)主要是依據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，一般人們稱為“政策性破產(chǎn)”，它最受爭(zhēng)議的地方就是把全部破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先用來(lái)安置破產(chǎn)企業(yè)的職工，而不是用來(lái)償還企業(yè)所欠債務(wù)，這嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人利益，而且明顯違背法治原則，特別是破產(chǎn)企業(yè)的抵押財(cái)產(chǎn)也原來(lái)安置職工，這是與《擔(dān)保法》嚴(yán)重沖突的。但過(guò)去計(jì)劃體制下“低工資”以及社會(huì)保障不健全等原因造成的對(duì)國(guó)企職工的歷史欠債又不能放手不管，所以才形成這樣一個(gè)局面。
經(jīng)過(guò)10年的爭(zhēng)議，國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)問(wèn)題必須納入到《破產(chǎn)法》中調(diào)整已成共識(shí)，但涉及到職工安置等特殊問(wèn)題時(shí)，盡管仍存在一定爭(zhēng)議，但在《破產(chǎn)法》草案中準(zhǔn)備規(guī)定其“適用國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。
自1994年就參加起草小組、對(duì)中國(guó)破產(chǎn)立法進(jìn)程如數(shù)家珍的中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)告訴《財(cái)經(jīng)》，現(xiàn)在《破產(chǎn)法》草案的條文，較起草小組原來(lái)的設(shè)想有所不同。原設(shè)想的口徑為：“國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的特殊事宜由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定�！睂＜覀冋J(rèn)為，“另行規(guī)定”就意味著國(guó)務(wù)院需要出臺(tái)新的規(guī)定，在現(xiàn)階段制定的規(guī)定，必然較過(guò)去的規(guī)則更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式，減少法律沖突。而“適用有關(guān)規(guī)定”則意味著現(xiàn)行規(guī)定繼續(xù)生效，國(guó)企破產(chǎn)問(wèn)題還是沒(méi)有完全走出舊格局。
不過(guò)，專家們雖然惋惜，但并不認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題像過(guò)去一樣至關(guān)重要。王衛(wèi)國(guó)告訴記者，據(jù)國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)報(bào)告，目前還需要進(jìn)行政策性破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)最多再持續(xù)三年就能徹底解決完，它的存在已經(jīng)不會(huì)嚴(yán)重妨礙《破產(chǎn)法》的實(shí)施，因?yàn)樾隆镀飘a(chǎn)法》草案現(xiàn)在提交審議，最快也得明年才能通過(guò)，后年才能實(shí)施。
國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的職工安置，這個(gè)一直嚴(yán)重影響到《破產(chǎn)法》出臺(tái)但又確實(shí)不應(yīng)屬于《破產(chǎn)法》調(diào)整的關(guān)鍵性問(wèn)題，最終還是可能要靠法律之外的因素解決了。
金融企業(yè)破產(chǎn)：來(lái)自央行銀監(jiān)會(huì)的支持
“金融企業(yè)、自然人是否適用破產(chǎn)法”也是破產(chǎn)法起草中爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題。特別是金融企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題，由于中國(guó)長(zhǎng)期未建立存款保險(xiǎn)制度，所以很多人擔(dān)心金融企業(yè)特別是銀行破產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩。
王欣新告訴記者，草案最初是考慮規(guī)定商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不適用《破產(chǎn)法》，對(duì)它們單獨(dú)立法解決。但問(wèn)題是，《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律中已經(jīng)有銀行破產(chǎn)和一些非銀行金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果單獨(dú)立法，操作起來(lái)立法成本很高，且不知何時(shí)能夠出臺(tái)，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。也有人考慮過(guò)，在《破產(chǎn)法》草案里面再加一章：銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)定。但對(duì)起草小組來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)各方利益與立場(chǎng)，進(jìn)行調(diào)研及起草工作，時(shí)間已經(jīng)來(lái)不及了。
來(lái)自央行的表態(tài)幾乎是決定性的。在5月15日的長(zhǎng)沙會(huì)議上，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈表示，央行支持將銀行和金融機(jī)構(gòu)納入到《破產(chǎn)法》草案的調(diào)整范圍內(nèi)。她指出，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，近年來(lái)已經(jīng)發(fā)生多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件。央行已經(jīng)形成了一套處理機(jī)制。吳曉靈還舉1998年海南發(fā)展銀行關(guān)閉案為例，說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)如不及時(shí)關(guān)閉，將導(dǎo)致窟窿越拖越大，造成無(wú)謂損失。另外，吳曉靈稱，根據(jù)目前央行的相關(guān)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉時(shí)，自然人存款均足額支付。
來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的態(tài)度亦支持將銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題納入到《破產(chǎn)法》草案的規(guī)定中。所以共識(shí)很快就達(dá)成了：銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)在一般程序上適用破產(chǎn)法的規(guī)定，但涉及到商業(yè)銀行破產(chǎn)中，特殊問(wèn)題“適用有關(guān)的規(guī)定”。
“這是符合國(guó)際原則的。”王衛(wèi)國(guó)告訴記者，很多國(guó)家在銀行破產(chǎn)問(wèn)題上都是采用“審慎原則”，商業(yè)銀行的破產(chǎn)都需經(jīng)過(guò)央行批準(zhǔn)。
自然人破產(chǎn)：一個(gè)邏輯延伸
至于今年初曾經(jīng)一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“自然人破產(chǎn)”問(wèn)題，王衛(wèi)國(guó)告訴記者，在《破產(chǎn)法》起草過(guò)程中確實(shí)有一些意見(jiàn)認(rèn)為需要考慮一下自然人破產(chǎn)的問(wèn)題，但他個(gè)人認(rèn)為自然人破產(chǎn)，特別是作為消費(fèi)者的自然人破產(chǎn)目前并不適合中國(guó)國(guó)情。
起草工作組專家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光則告訴記者，《破產(chǎn)法》草案稿中從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)“自然人破產(chǎn)”。只不過(guò)由于新破產(chǎn)法將適用于一切企業(yè)，也就包括適用于非法人的合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，由于此二者是合伙人或出資人對(duì)債權(quán)人承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，所以，如果允許合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)破產(chǎn)，就應(yīng)該允許其合伙人或出資人破產(chǎn)，所以草案規(guī)定了“破產(chǎn)法適用于合伙企業(yè)及其合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人”，這實(shí)際上就是“商自然人破產(chǎn)”。不過(guò)，個(gè)體工商戶不在此例。
現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)
《破產(chǎn)法》工作組專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授鄒海林曾在一次法學(xué)論壇上指出，《破產(chǎn)法》10年不能出臺(tái)，原因不在立法過(guò)程本身，而在《破產(chǎn)法》之外有三大懸念未解：社會(huì)保障、國(guó)企改革、金融風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)多年的磨合，后兩個(gè)問(wèn)題大致取得了多數(shù)人接受的表達(dá)方式，但并非所有的爭(zhēng)議都就此消散。
據(jù)記者了解，在此次《破產(chǎn)法》研討會(huì)上，各種爭(zhēng)議仍然存在，如來(lái)自全國(guó)總工會(huì)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的官員與來(lái)自銀行方面的人士就圍繞破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障、破產(chǎn)清償順序中職工優(yōu)先權(quán)等問(wèn)題就一度爭(zhēng)執(zhí)不下。
不過(guò)，起草工作組專家、中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)樂(lè)觀地認(rèn)為，這不會(huì)影響到各方對(duì)草案的基本態(tài)度�！罢嬲P(guān)系到草案能否通過(guò)的時(shí)候，大家都會(huì)做出權(quán)衡的。而現(xiàn)在各方面的共識(shí)就是要合力促成這部法律的出臺(tái)�！币�?yàn)�，“這部法律太重要了�！�
“這是一部較為成熟的立法。”李曙光談及目前將提交審議的破產(chǎn)法草案時(shí)，顯得十分自信，他認(rèn)為這個(gè)法律草案如果能夠通過(guò)，將成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一部具有示范性作用的經(jīng)典法律，因?yàn)樗脑O(shè)計(jì)完全是按照市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。特別是這個(gè)草案除規(guī)定了國(guó)際上通行的重整、和解制度之外，還規(guī)定了“跨境破產(chǎn)”這樣的世界性熱點(diǎn)問(wèn)題，可以看出這個(gè)法律草案的時(shí)代意義。
在記者采訪中，幾位參與立法的專家都對(duì)草案的內(nèi)容表示了高度評(píng)價(jià)，但又都對(duì)它能否得到有效實(shí)施表示了擔(dān)心。
王欣新告訴記者，從草案自身來(lái)說(shuō)，目前的規(guī)定還是顯得不夠細(xì)致，因?yàn)椤镀飘a(chǎn)法》是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的法律，程序應(yīng)該是規(guī)定得越細(xì)越好，在這方面不應(yīng)受到約束，像國(guó)外的《破產(chǎn)法》一般都是三四百條，甚至是厚厚的一本書(shū)，而當(dāng)前這個(gè)《破產(chǎn)法》草案稿才有160多條，“還是“粗”了一些”。
李曙光指出，草案在違反《破產(chǎn)法》的法律責(zé)任部分，罰則規(guī)定偏輕，對(duì)違反破產(chǎn)程序，特別是利用破產(chǎn)程序逃債的的企業(yè)的處罰顯得威懾力不夠�！斑`反《破產(chǎn)法》，最高處罰才幾十萬(wàn)，違法成本也太低了�！�
王欣新認(rèn)為，在違反《破產(chǎn)法》的責(zé)任承擔(dān)上應(yīng)該多增加一些民事賠償方面的規(guī)定，凡是利用《破產(chǎn)法》進(jìn)行逃債或者其他惡意行為，造成債權(quán)人利益損失的，都要承擔(dān)全部民事賠償責(zé)任，這樣才能真正從經(jīng)濟(jì)上打擊破產(chǎn)欺詐逃債行為。
王欣新告訴記者，德國(guó)等一些國(guó)家的《破產(chǎn)法》甚至規(guī)定，如果債務(wù)人企業(yè)喪失清償能力，企業(yè)董事、經(jīng)理等高管人員必須在一定時(shí)間內(nèi)向法院申請(qǐng)破產(chǎn)，如果惡意放任，導(dǎo)致債務(wù)膨脹，膨脹部分由這些人承擔(dān)，而且還要追究其刑事責(zé)任。但他也指出這種規(guī)定在中國(guó)目前無(wú)法借鑒，“我們現(xiàn)在是該破產(chǎn)都還破產(chǎn)不了呢�！�
對(duì)于目前中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)的一些集團(tuán)公司、控股企業(yè)利用上市公司大肆造假圈錢(qián)，大股東瘋狂侵吞上市公司資產(chǎn)，然后數(shù)十億資產(chǎn)“一破了之”的情況，王欣新認(rèn)為，目前在中國(guó)現(xiàn)有的法律體系中還無(wú)法有效解決，因?yàn)槟缸庸�、關(guān)聯(lián)企業(yè)的正當(dāng)行為識(shí)別制度在全世界都是一個(gè)難題，如果能夠充分確認(rèn)關(guān)聯(lián)企業(yè)之間或者母子公司濫用權(quán)力，導(dǎo)致債權(quán)人損失，通過(guò)“揭開(kāi)公司面紗”，可以追究它們之間的連帶責(zé)任，但這種制度絕不是破產(chǎn)法自己就能建立起來(lái)的，需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。但目前，我們的《公司法》對(duì)母子公司、對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)等等沒(méi)有任何規(guī)定。
《破產(chǎn)法》不是萬(wàn)能的。”王衛(wèi)國(guó)告訴記者，解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題，不能指望一兩個(gè)法律，需要的是整個(gè)法律體系的健全和統(tǒng)一。而且，更重要的是，“要重塑我們中國(guó)人的道德！”他說(shuō)。
(稿件來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志，作者：段宏慶)
