(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳向本刊表示，環(huán)保總局正在總結(jié)這次叫停30個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，今后將做得更規(guī)范、更成熟、更堅(jiān)決
3月7日，國(guó)家環(huán)保總局對(duì)外界宣布，自去年年底以來(lái)開(kāi)展的系列環(huán)評(píng)執(zhí)法行動(dòng)已經(jīng)取得了階段性成果：截止到2月25日，共清查了電站項(xiàng)目388個(gè)，清理出違法開(kāi)工項(xiàng)目共計(jì)139個(gè)，其中火電項(xiàng)目46個(gè)，水電項(xiàng)目93個(gè)。
以1月18日外界公開(kāi)通報(bào)30家違法開(kāi)工項(xiàng)目名單為開(kāi)端，國(guó)家環(huán)保局最近的一系列行動(dòng)，一度被外界形容為“環(huán)保風(fēng)暴”。而至此它有了一個(gè)官方定位——“環(huán)評(píng)執(zhí)法行動(dòng)”�！ �
按照國(guó)家環(huán)�？偩志珠L(zhǎng)解振華的說(shuō)法，我倒不認(rèn)為是什么“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，這就是一次正常的執(zhí)法監(jiān)督。
在輿論的熱捧之下，環(huán)保部門(mén)何以主動(dòng)為“風(fēng)暴”還原？
不打不相識(shí)
正如會(huì)前所預(yù)料,“環(huán)保風(fēng)暴”成為了今年“兩會(huì)”的熱點(diǎn)。
不過(guò)，較為富于戲劇性的是，不久前還在唇槍舌劍的國(guó)家環(huán)保總局和被叫暫停的一些大型國(guó)企，在此期間卻在媒體上互相高調(diào)贊揚(yáng)，當(dāng)然字里行間仍不乏意味深長(zhǎng)之處。
1月18日，國(guó)家環(huán)保總局在京宣布，10多個(gè)省市的30個(gè)建設(shè)項(xiàng)目被定性為“違法開(kāi)工項(xiàng)目”。國(guó)家環(huán)保總局在通報(bào)中稱，這些建設(shè)項(xiàng)目都是在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)未獲批準(zhǔn)的情況下，就已開(kāi)工建設(shè)。環(huán)�？偩忠呀�(jīng)決定依法責(zé)令立即停止這些項(xiàng)目的建設(shè)。
動(dòng)作一出，即被媒體冠以“環(huán)保風(fēng)暴”之稱。這不僅僅是因?yàn)檫@次“叫停”大型在建工程并公布名單是自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》公布之后的第一次，同時(shí)還在于它打破了此前處理此類(lèi)事件的一些慣例，“大型工程遇到環(huán)保問(wèn)題大都是私下溝通，私下處理，這次公開(kāi)曝光實(shí)屬罕見(jiàn)�！币晃幻耖g環(huán)保人士在獲知消息后評(píng)價(jià)說(shuō)。
不過(guò)，風(fēng)暴很快引起一場(chǎng)舌戰(zhàn)，30個(gè)項(xiàng)目中的金沙江溪洛渡水電站、三峽地下電站和三峽工程電源電站三個(gè)項(xiàng)目的主人 長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司在第一時(shí)間對(duì)環(huán)�？偩钟枰苑磽�。
18日當(dāng)天，三峽總公司副總工程師張曙光在三峽大壩廠區(qū)辦公室中接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，按照總公司的理解，“地下電站”和“電源電站”都是三峽樞紐工程的一部分，既然三峽總工程已經(jīng)總體通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這兩個(gè)項(xiàng)目就不必單獨(dú)再進(jìn)行環(huán)評(píng)，怎么會(huì)出現(xiàn)違反環(huán)評(píng)擅自開(kāi)工的情況？而“溪洛渡電站”此時(shí)正處于預(yù)建期，根本不算開(kāi)工。
而環(huán)保總局亦在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)了處罰的理由。
但是，到了春節(jié)之前，論戰(zhàn)至少在公開(kāi)場(chǎng)合偃旗息鼓。
長(zhǎng)假后不久，2月21日，環(huán)�？偩謱�(duì)外宣布，被曝光的30個(gè)違法項(xiàng)目已經(jīng)全部進(jìn)行了整改。新華社說(shuō)，30個(gè)被叫停項(xiàng)目已有26個(gè)項(xiàng)目——包括三峽公司的三個(gè)電力項(xiàng)目，已通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查，在領(lǐng)取了相關(guān)批件之后，這些項(xiàng)目即可恢復(fù)施工。
隨后在“兩會(huì)”期間，人們聽(tīng)到了國(guó)家環(huán)保局人士與受罰公司互相支持的話語(yǔ)。
國(guó)家環(huán)�？偩汁h(huán)評(píng)司司長(zhǎng)祝興祥對(duì)媒體說(shuō)：“通過(guò)這次‘風(fēng)暴’，我認(rèn)為，三峽總公司不愧為國(guó)家大型企業(yè)，我最佩服的還是三峽！”他把三峽公司當(dāng)時(shí)的“違規(guī)行為”歸因于“在不了解情況下出了問(wèn)題”，但“在處罰后能很快改正”，“這很不容易”。
其后，國(guó)家環(huán)保總局局長(zhǎng)解振華在“兩會(huì)”上贊揚(yáng)國(guó)企老總們“有守法覺(jué)悟”，“30家企業(yè)名單一公布，這些老總就紛紛表態(tài)要整改�？傮w來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大的阻力”。
同時(shí)全國(guó)人大代表、長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司工程建設(shè)部主任彭啟友也作出回應(yīng)，聲稱“公司總體上是支持環(huán)�？偩值膱�(zhí)法行為”。
不過(guò)，雙方臺(tái)前言歡，并不意味著背后沒(méi)有分歧和周折。彭啟友承認(rèn)，公司仍然“有一些人感到委屈�！�
此間，水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)也向媒體表示，“我從總的工作方向和精神上是贊成‘環(huán)保風(fēng)暴’的，但是從具體的做法上，政府部門(mén)之間也存在不規(guī)范的地方�！�
他舉例說(shuō)，對(duì)于什么是開(kāi)工，環(huán)保部門(mén)和工程部門(mén)就有不同的理解；環(huán)�？偩职褎�(dòng)第一方土就叫開(kāi)工；而從工程管理的角度講，如水電站把截流之后才算開(kāi)工，截流之前的工程是為三通一平作施工準(zhǔn)備的。于是，兩部門(mén)之間的理解就出現(xiàn)了規(guī)定上的差距。
彭啟友也婉轉(zhuǎn)地說(shuō)，“希望今后政府部門(mén)和企業(yè)能更多溝通�！彼f(shuō)“本次‘環(huán)保風(fēng)暴’也反映出環(huán)保機(jī)關(guān)服務(wù)上的缺陷”。
雙方何以這么快能統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，祝興祥司長(zhǎng)的話中也透露出了一些端倪：在被叫停后，三峽總公司咨詢了國(guó)家發(fā)改委，發(fā)改委也認(rèn)為需要解決環(huán)評(píng)問(wèn)題，這種情況下，三峽總公司馬上就補(bǔ)了前期的環(huán)評(píng)。
值得注意的是，在此之前發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，對(duì)環(huán)�？偩肿龀龈哒{(diào)支持。
顯見(jiàn)，“環(huán)保風(fēng)暴”能以“完勝”告一段落，并非環(huán)保部門(mén)一家之力。
環(huán)保樹(shù)威
在公眾的印象中，由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行的此類(lèi)雷霆萬(wàn)鈞的“風(fēng)暴式”執(zhí)法行動(dòng)并不在少數(shù)，較為著名的則有1998年1月1日針對(duì)太湖流域污染企業(yè)實(shí)施的“零點(diǎn)行動(dòng)”。在那次行動(dòng)中，限期內(nèi)沒(méi)有完成治理的污染企業(yè)被統(tǒng)一關(guān)停。
然而根據(jù)媒體的廣泛報(bào)道，“零點(diǎn)行動(dòng)”數(shù)年后，太湖流域的污染情況反而出現(xiàn)了進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。這樣具有歷史巧合性的執(zhí)法方式，難道是在暗示此次亦難以逃脫諸多“行動(dòng)”無(wú)疾而終的窠臼？
國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳在接受本刊采訪時(shí)則表示，“我們這次查處的只是‘程序違法’，不是‘事實(shí)污染’�！�
潘岳透露說(shuō)，根據(jù)環(huán)保總局的調(diào)查，2003年9月《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)評(píng)執(zhí)行率只有50%～60%。照此發(fā)展，中國(guó)環(huán)保問(wèn)題只能是“老賬”未還，再添“新賬”。“而查處大企業(yè)的程序違法，就是為了維護(hù)這項(xiàng)制度，使所有企業(yè)都能夠回到法律框架內(nèi)規(guī)范自己的行為，這會(huì)起到巨大的示范效應(yīng)，樹(shù)立起這部法律的權(quán)威�！�
至于被叫停項(xiàng)目如此快就復(fù)工的問(wèn)題，潘岳則表示，這次行動(dòng)的所有環(huán)節(jié)都是按照《環(huán)評(píng)法》進(jìn)行的。被叫停的企業(yè)如果通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，交了罰款之后，按照法律規(guī)定，是可以開(kāi)工的。
“如果通不過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是無(wú)論如何也開(kāi)不了工的，有個(gè)別項(xiàng)目至今未達(dá)到環(huán)保要求仍未被批準(zhǔn)開(kāi)工。”潘岳強(qiáng)調(diào)說(shuō)。
他向本刊表示，環(huán)�？偩帧罢诳偨Y(jié)這次叫停30家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，今后將做得更規(guī)范、更成熟、更堅(jiān)決”。
“風(fēng)暴”借勢(shì)宏觀調(diào)控
一個(gè)被視為傳統(tǒng)的“弱勢(shì)部門(mén)”，敢于突然向國(guó)內(nèi)具有“強(qiáng)勢(shì)地位”的電力行業(yè)“開(kāi)刀”？
普遍的說(shuō)法是環(huán)保風(fēng)暴借了宏觀調(diào)控之勢(shì)。
2004年12月初，國(guó)務(wù)院出臺(tái)32號(hào)文件，即《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)意見(jiàn)的緊急通知》。文件中提到，2004年批準(zhǔn)了6110萬(wàn)千瓦的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)兩年內(nèi)能夠滿足電力市場(chǎng)需求。然而，當(dāng)年全國(guó)開(kāi)工電站規(guī)模卻達(dá)到1.5億千瓦，超出批準(zhǔn)額度的一倍半。全國(guó)2.8億千瓦在建項(xiàng)目中，沒(méi)有完成國(guó)家核準(zhǔn)手續(xù)就擅自開(kāi)工的高達(dá)1.2億千瓦，將近一半。
及至2005年1月8日，全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議向參會(huì)代表下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)的意見(jiàn)》。至此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)要對(duì)電力項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行調(diào)控的信號(hào)已經(jīng)對(duì)外界表白無(wú)疑。
就在人們等待發(fā)改委出手整頓電力項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)刻，得到的卻是國(guó)家環(huán)�？偩致氏仍�1月18日公布了30家違反環(huán)評(píng)法開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目名單(多數(shù)是電力項(xiàng)目)，并要求這些項(xiàng)目立即停工的信息。環(huán)�？偩蛛S后表示，還要進(jìn)一步對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁、石化、交通等高耗能行業(yè)進(jìn)行清查。
一些論者認(rèn)為，環(huán)保總局介入電力項(xiàng)目調(diào)控，表明國(guó)家宏觀調(diào)控手段多樣化，不但信貸、土地可以作為調(diào)控手段，環(huán)保同樣也可以用于調(diào)控。
但批評(píng)者則認(rèn)為，在國(guó)家宏觀調(diào)控的大背景下，環(huán)保部門(mén)介入宏觀調(diào)控不過(guò)是更增多一個(gè)掌控經(jīng)濟(jì)的行政推手，目的在于借機(jī)進(jìn)行部門(mén)擴(kuò)權(quán)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧接受本刊采訪時(shí)表示，在此次宏觀調(diào)控過(guò)程中，除了收緊“銀根”和“地根”之外，實(shí)際上還收緊了“監(jiān)管根”。
但他認(rèn)為，而監(jiān)管部門(mén)一旦加入到宏觀調(diào)控里來(lái)，就有可能出現(xiàn)監(jiān)管的尺度隨著“銀根”的松緊而時(shí)緊時(shí)松的局面，這不僅會(huì)使投資者和經(jīng)營(yíng)者們無(wú)所適從，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管本身出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。而環(huán)保一旦采取類(lèi)似做法，則也會(huì)出現(xiàn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)起落而不斷變化的情況。面對(duì)此類(lèi)疑問(wèn)，潘岳則表示，環(huán)評(píng)執(zhí)法一方面有國(guó)家宏觀形勢(shì)的影響，但同時(shí)也有環(huán)保本身的要求。目前的電力項(xiàng)目大部分是火電，很多沒(méi)有脫硫設(shè)備。如果聽(tīng)任這些項(xiàng)目全部開(kāi)工，不出十年，二分之一以上的國(guó)土?xí)凰嵊晡廴荆虼谁h(huán)保部門(mén)還會(huì)繼續(xù)對(duì)電力行業(yè)的執(zhí)法行動(dòng)。而對(duì)于環(huán)保總局是“借宏觀調(diào)控之機(jī)擴(kuò)權(quán)”的說(shuō)法，潘岳則表示，環(huán)�？偩植皇恰皵U(kuò)權(quán)”，而是“復(fù)權(quán)”，“就是行使我們本該行使卻沒(méi)有能夠充分行使的權(quán)利”。潘岳認(rèn)為，從此次環(huán)評(píng)執(zhí)法行動(dòng)的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，環(huán)�？偩中惺沟拿恳豁�(xiàng)權(quán)利都是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和相關(guān)文件明確規(guī)定的。而說(shuō)環(huán)�？偩帧皵U(kuò)權(quán)”的人，可能習(xí)慣了在項(xiàng)目審批和重大決策上“環(huán)�！钡娜毕��！斑@就充分說(shuō)明，環(huán)保的‘復(fù)位’是一件當(dāng)務(wù)之急的事情。”
潘岳也不同意宏觀調(diào)控加入環(huán)保手段會(huì)強(qiáng)化行政審批的說(shuō)法。他表示，要發(fā)揮環(huán)保在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和布局優(yōu)化的促進(jìn)作用——通過(guò)環(huán)評(píng)否決那些資源能源消耗高、污染重的企業(yè)上馬，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的發(fā)展；通過(guò)執(zhí)法，取締、關(guān)閉浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的企業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，可以從更大范圍、更深的層次上參與、促進(jìn)宏觀調(diào)控。同時(shí)環(huán)�？梢宰鳛楹暧^調(diào)控的預(yù)警，通過(guò)環(huán)評(píng)可以清楚了解產(chǎn)業(yè)布局與資源環(huán)境的配置狀況，可為中央如何確定宏觀調(diào)控的重點(diǎn)提供依據(jù)。
環(huán)保風(fēng)暴的下一步
2月21日，清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授、中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)理事李受環(huán)�？偩种M(jìn)行了主題為《依法行政與公眾參與》的講演。在演講中，李提出了三點(diǎn)促進(jìn)目前環(huán)保制度化的方案：一是信息公開(kāi)，二是公眾參與，三是官員問(wèn)責(zé)。
“環(huán)保總局應(yīng)該首先致力落實(shí)那些已經(jīng)頒布實(shí)施的制度，而這些制度完全是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部有能力做到的事情。”李說(shuō)。
這一點(diǎn)，在國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光看來(lái)，還有很大的提高空間。夏光表示，環(huán)�？偩终τ谌矫娴慕ㄔO(shè)。一是完善黨政官員的考核制度，將“環(huán)保效績(jī)考核”單獨(dú)作為考核官員的一個(gè)項(xiàng)目，而這個(gè)項(xiàng)目則可用“當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量”、“群眾對(duì)環(huán)境的滿意度”、“環(huán)保投入”、“是否出現(xiàn)重大環(huán)境違法事件”等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。這種新的考核辦法已經(jīng)在一些省市實(shí)施。第二是完善環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)。第三則是改革環(huán)保體制，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督、執(zhí)法能力。
他同時(shí)還提到，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該更多的充當(dāng)環(huán)境保護(hù)的看護(hù)人，而非簡(jiǎn)單的環(huán)境執(zhí)法者，如果滿足于事后處罰，則根本無(wú)力解決目前的環(huán)境問(wèn)題�！艾F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)決策觀念應(yīng)該及早轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保與經(jīng)濟(jì)綜合決策，環(huán)保因素應(yīng)從開(kāi)始就加入決策的前端�！�
至于下一步的走向，潘岳透露說(shuō)，環(huán)�？偩謱⒂诮谕七M(jìn)“項(xiàng)目環(huán)評(píng)”向“規(guī)劃環(huán)評(píng)”發(fā)展，對(duì)大區(qū)域、流域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行較深遠(yuǎn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還要對(duì)各大行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)力要素配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面進(jìn)行綜合的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。同時(shí)，還將加緊研究實(shí)施公眾參與決策的法律渠道和信息渠道。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》；記者：孫展）
