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《中華文摘》文章:環(huán)保督查中心遭遇尷尬
2007年03月22日 15:21 來源:中國新聞網

  (聲明:刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

  文/陶勇

  執(zhí)法身份、運作經費、權限范圍、信息來源、職業(yè)危險等等問題一直困擾著環(huán)保督查機構。如果不能消除這些不利因素,今后的工作很難有大作為。

  應時而生

  “十一五”期間,節(jié)能與減污是貫穿始終的兩大環(huán)保主題。而“十五”期間的環(huán)保任務已經欠了賬,但新老問題必須在5年之內解決:單位GDP消耗要降低20%,污染排放要減少10%。與此同時,中國參與的國際多邊環(huán)保公約已經達到了57項。環(huán)保部門面臨的壓力空前巨大。

  既有的環(huán)保管理體制卻是弊端叢生:國家環(huán)保部門與地方部門不是領導與被領導關系,只是業(yè)務指導關系,所以地方環(huán)保部門執(zhí)行力很弱;跨區(qū)域(省市)的污染問題非常多,比如,淮河涉及四個省,但各自為政的環(huán)保體制卻對解決跨省糾紛無能為力;執(zhí)法難,雖然我國已經初步構建環(huán)境保護法律體系,可是執(zhí)法依然難以到位,癥結在于地方保護主義猖獗。

  2006年4月,胡錦濤總書記在第六次全國環(huán)境保護大會上提出環(huán)保工作十二字方針:“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”。至此,國家環(huán)?偩謪⒄諊临Y源部等幾個部門比較成功的經驗,借鑒美國等國家的大區(qū)管理方式,全面著手成立直屬派出管理機構督查中心。

  實際上,早在2002年,華東督查中心就開始試點。2003年,華南督查中心開始試運行。2006年10月25日,西北督查中心在西安揭牌。2006年11月,成立伊始的西南督查中心發(fā)出了歷史上第一份督查通知書,并于12月5日在成都正式掛牌。12月22日,東北督查中心揭牌儀式在沈陽舉行。至此,五大督查中心在2007年全面展開運作。

  只是“傳聲筒”

  督查中心主任高振寧在接受記者采訪時介紹,華東督查中心是依托國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學研究所建立的,最初的督查人員全部來自環(huán)科所,現(xiàn)在兩套人馬兩塊牌子合署辦公,他是所長兼中心主任。中心最初人員編制規(guī)劃70名,現(xiàn)批復30名,在去年招聘兩名副主任和5名公務員之前只有8位工作人員,人手緊張時就只有從所里抽人幫忙。

  華東督查中心研究員蔣建國(環(huán)科所紀委書記)告訴記者,華東督查中心的督查人員都是從環(huán)科所技術人員中調入,因此,具有技術優(yōu)勢。

  但是,華東中心遭遇的尷尬局面也常常令人感到無奈。

  2006年11月,國家環(huán)保總局環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光曾帶隊赴華東、華南督查中心調研,中國政法大學教授王燦發(fā)等也參加了調研。但王燦發(fā)對督查中心的運行情況不甚滿意。他在接受記者采訪時稱督查中心是“傳聲筒”——環(huán)境事故發(fā)生后,有的地方不讓督查人員進現(xiàn)場或不讓參加開會,督查人員無現(xiàn)場處置權,只能把信息向總局匯報。

  王燦發(fā)認為國家賦予環(huán)保督查的身份、權限規(guī)格和經費等不到位:既然土地監(jiān)察都是副部級,環(huán)保督查為什么才司局級規(guī)格?一個機制要運行,需要法律依據,還要保障它的經費。華東中心編制30個人,現(xiàn)在才8個人,東北中心才兩個人,2006年每個中心才招聘5個人;華東中心缺乏設備、資金,每年運行資金需要500萬,現(xiàn)在最多才給撥100萬……

  幾多困擾

  高振寧向記者表示:王燦發(fā)教授的說法符合事實,實際上,困擾督查中心的問題,比王所述還要多。

  執(zhí)法身份遭詬病

  五大督查中心(包括核監(jiān)督站)均為事業(yè)單位編制,卻行使執(zhí)法權力,屬于主體不合格。高振寧甚至對“中心”的名稱也頗有微詞:“事業(yè)單位、咨詢機構、中介機構叫‘中心’的太多了,魚目混珠——有的是國家批準的正規(guī)機構,有的是民間搞的什么‘中心’,‘中心’使執(zhí)法形象大打折扣。”

  國家環(huán)?偩中姓w制與人事司副司長章少民在接受記者采訪時也說,“現(xiàn)在我們發(fā)愁的是執(zhí)法主體的問題,身份與職務的確不相符合,這樣會影響執(zhí)法權威與執(zhí)法效果!钡S即表示事業(yè)單位代行執(zhí)法現(xiàn)象在我國并不罕見,所以經環(huán)?偩峙c人事部協(xié)商,11個派出機構均“參照”公務員管理。于是,執(zhí)法就“名正言順”了。

  項目工作經費不足

  在經費問題上環(huán)保總局與“中心”各執(zhí)一詞。

  章少民否認經費“不足”的說法,“督查中心由國家財政撥款:‘吃飯費用’(人頭工資)全部按實際到編人數(shù)撥付;工作、業(yè)務費用,比如配車、設備等則按項目給,完全沒有問題。”

  但高振寧透露,中心在經費上獲得的支持力度“遠遠不夠”,從2002年試點開始,到2005年,總局給華東的撥款每年只有10多萬,最高不超過30萬;到了2006年,才陸續(xù)給了一些工作經費,配了一輛車;原來的工資、車輛費用、差旅費和福利等都由環(huán)科所承擔。目前,雖然“工資問題已經解決,但項目經費和工作經費還比較缺乏!

  現(xiàn)場沒有處置權

  2006年1月8日凌晨,一艘裝載465噸濃硫酸的宿遷市個體運輸船在長江揚中段市民用水取水口處沉沒。然而,沉船打撈出水后,宿遷市與揚中市對該誰出錢處理沉船爭執(zhí)不下,致使沉船吊在空中11個小時無人問津。高振寧表示,如果督查有處置權,就可以馬上責成地方政府撥款,或動用應急基金處理,而不是眼睜睜地看著濃硫酸繼續(xù)泄漏到水里。

  督查中心的工作內容具體有四項:執(zhí)法暗訪,跨界糾紛協(xié)調,應急響應,接待來訪。但在執(zhí)法暗訪中查出問題卻沒有處罰權;跨省協(xié)調,也只能區(qū)分責任,最后處理決定由總局作出;應急響應在現(xiàn)場也沒有處置權,只能了解情況,書面報告總局。

  遭遇信息封鎖

  一個不容回避的事實是:在環(huán)境污染事故突發(fā)前,督查中心無法掌握華東六省一市容易發(fā)生重大環(huán)境突發(fā)事件的相關信息,缺乏必要的技術儲備;在環(huán)境事故突發(fā)期,督查往往倉促上陣,多半憑經驗辦事,缺少技術支撐;在環(huán)境污染事故后續(xù)處置期,督查難以從正常渠道得到任何相關信息。

  現(xiàn)場督查中需要的相關資料地方環(huán)保部門不提供,需要地方其他相關部門提供的資料更難獲得;不能成為突發(fā)性環(huán)境事件現(xiàn)場“指揮部”成員,無法獲知事件的進展和擬采取的處理方案;提出的對突發(fā)性環(huán)境事件處理處置的意見地方政府不采納;執(zhí)法遠沒有公安、工商、國土、衛(wèi)生等部門強硬,執(zhí)法手段落后、處罰難以到位。

  執(zhí)法中面臨危險

  高振寧說,“督查工作是一個比較危險的職業(yè),有時候地方搞偷排偷放,你不暗訪就不能發(fā)現(xiàn),而暗訪就有危險。”

  一次,蔣建國進行暗訪,一腳踩在一個灰堆上,結果幾乎整個身子沒入高溫高熱的灰坑中,雙手被嚴重灼傷,幸好被同事及時拉出來,否則后果不堪設想。他在接受記者采訪時,手腕周圍的傷痕還清晰可見。蔣建國還在一次突擊暗訪中,遭到安徽違法排污企業(yè)保安的圍攻。而另一次,他的同事在山東某地執(zhí)法時,被對方當胸擊打一拳……

  技術力量不完備

  除華南督查中心也是依托國家環(huán)?偩秩A南環(huán)境科學研究所建立外,東北、西北和最大的西南督查中心沒有自己的技術隊伍,這在很大程度上影響到督查執(zhí)法質量。因為他們必須謀求外援——社會力量如高校、科研機構等協(xié)助完成任務,這不免產生諸如參與督查的人員身份是否合法、技術人員能否及時到位、給予的報酬標準怎么掌握(過高會否帶來經費超標)等等問題。

  監(jiān)督對象定義模糊

  高振寧指出,總局給督查中心規(guī)定的監(jiān)督對象定義摸糊,“監(jiān)督地方”是指省級政府、省級環(huán)保部門還是地市各級政府或環(huán)保部門呢,在實際工作中難以操作,而國家土地督察局的監(jiān)察對象定義十分清楚。

  執(zhí)法規(guī)范尚未建立

  督查人員也可能成為不法侵害的實施者——這就是利用職權徇私舞弊。目前,督查制度本身尚未建立規(guī)范,還沒有約束力。怎樣防止督查隊伍中有人使用“合法傷害權”——即利用權力尋租!因為處罰建議權有伸縮性,比如某企業(yè)僅排放了一點污水,按情還不至于責令關閉,但督查可用“關閉”威脅企業(yè),對其訛詐。雖然目前還沒有發(fā)現(xiàn)類似情況,但是,未雨綢繆,督查執(zhí)法正規(guī)化應該建立規(guī)范。

   

  (摘自《小康》雜志)


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