(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)
文／陶勇
執(zhí)法身份、運作經費、權限范圍、信息來源、職業(yè)危險等等問題一直困擾著環(huán)保督查機構。如果不能消除這些不利因素，今后的工作很難有大作為。
應時而生
“十一五”期間，節(jié)能與減污是貫穿始終的兩大環(huán)保主題。而“十五”期間的環(huán)保任務已經欠了賬，但新老問題必須在5年之內解決：單位GDP消耗要降低20%，污染排放要減少10%。與此同時，中國參與的國際多邊環(huán)保公約已經達到了57項。環(huán)保部門面臨的壓力空前巨大。
既有的環(huán)保管理體制卻是弊端叢生：國家環(huán)保部門與地方部門不是領導與被領導關系，只是業(yè)務指導關系，所以地方環(huán)保部門執(zhí)行力很弱；跨區(qū)域(省市)的污染問題非常多，比如，淮河涉及四個省，但各自為政的環(huán)保體制卻對解決跨省糾紛無能為力；執(zhí)法難，雖然我國已經初步構建環(huán)境保護法律體系，可是執(zhí)法依然難以到位，癥結在于地方保護主義猖獗。
2006年4月，胡錦濤總書記在第六次全國環(huán)境保護大會上提出環(huán)保工作十二字方針：“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”。至此，國家環(huán)�？偩謪⒄諊临Y源部等幾個部門比較成功的經驗，借鑒美國等國家的大區(qū)管理方式，全面著手成立直屬派出管理機構督查中心。
實際上，早在2002年，華東督查中心就開始試點。2003年，華南督查中心開始試運行。2006年10月25日，西北督查中心在西安揭牌。2006年11月，成立伊始的西南督查中心發(fā)出了歷史上第一份督查通知書，并于12月5日在成都正式掛牌。12月22日，東北督查中心揭牌儀式在沈陽舉行。至此，五大督查中心在2007年全面展開運作。
只是“傳聲筒”
督查中心主任高振寧在接受記者采訪時介紹，華東督查中心是依托國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學研究所建立的，最初的督查人員全部來自環(huán)科所，現(xiàn)在兩套人馬兩塊牌子合署辦公，他是所長兼中心主任。中心最初人員編制規(guī)劃70名，現(xiàn)批復30名，在去年招聘兩名副主任和5名公務員之前只有8位工作人員，人手緊張時就只有從所里抽人幫忙。
華東督查中心研究員蔣建國(環(huán)科所紀委書記)告訴記者，華東督查中心的督查人員都是從環(huán)科所技術人員中調入，因此，具有技術優(yōu)勢。
但是，華東中心遭遇的尷尬局面也常常令人感到無奈。
2006年11月，國家環(huán)保總局環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光曾帶隊赴華東、華南督查中心調研，中國政法大學教授王燦發(fā)等也參加了調研。但王燦發(fā)對督查中心的運行情況不甚滿意。他在接受記者采訪時稱督查中心是“傳聲筒”——環(huán)境事故發(fā)生后，有的地方不讓督查人員進現(xiàn)場或不讓參加開會，督查人員無現(xiàn)場處置權，只能把信息向總局匯報。
王燦發(fā)認為國家賦予環(huán)保督查的身份、權限規(guī)格和經費等不到位：既然土地監(jiān)察都是副部級，環(huán)保督查為什么才司局級規(guī)格？一個機制要運行，需要法律依據，還要保障它的經費。華東中心編制30個人，現(xiàn)在才8個人，東北中心才兩個人，2006年每個中心才招聘5個人；華東中心缺乏設備、資金，每年運行資金需要500萬，現(xiàn)在最多才給撥100萬……
幾多困擾
高振寧向記者表示：王燦發(fā)教授的說法符合事實，實際上，困擾督查中心的問題，比王所述還要多。
執(zhí)法身份遭詬病
五大督查中心(包括核監(jiān)督站)均為事業(yè)單位編制，卻行使執(zhí)法權力，屬于主體不合格。高振寧甚至對“中心”的名稱也頗有微詞：“事業(yè)單位、咨詢機構、中介機構叫‘中心’的太多了，魚目混珠——有的是國家批準的正規(guī)機構，有的是民間搞的什么‘中心’，‘中心’使執(zhí)法形象大打折扣。”
國家環(huán)�？偩中姓w制與人事司副司長章少民在接受記者采訪時也說，“現(xiàn)在我們發(fā)愁的是執(zhí)法主體的問題，身份與職務的確不相符合，這樣會影響執(zhí)法權威與執(zhí)法效果�！钡S即表示事業(yè)單位代行執(zhí)法現(xiàn)象在我國并不罕見，所以經環(huán)�？偩峙c人事部協(xié)商，11個派出機構均“參照”公務員管理。于是，執(zhí)法就“名正言順”了。
項目工作經費不足
在經費問題上環(huán)保總局與“中心”各執(zhí)一詞。
章少民否認經費“不足”的說法，“督查中心由國家財政撥款：‘吃飯費用’(人頭工資)全部按實際到編人數(shù)撥付；工作、業(yè)務費用，比如配車、設備等則按項目給，完全沒有問題。”
但高振寧透露，中心在經費上獲得的支持力度“遠遠不夠”，從2002年試點開始，到2005年，總局給華東的撥款每年只有10多萬，最高不超過30萬；到了2006年，才陸續(xù)給了一些工作經費，配了一輛車；原來的工資、車輛費用、差旅費和福利等都由環(huán)科所承擔。目前，雖然“工資問題已經解決，但項目經費和工作經費還比較缺乏�！�
現(xiàn)場沒有處置權
2006年1月8日凌晨，一艘裝載465噸濃硫酸的宿遷市個體運輸船在長江揚中段市民用水取水口處沉沒。然而，沉船打撈出水后，宿遷市與揚中市對該誰出錢處理沉船爭執(zhí)不下，致使沉船吊在空中11個小時無人問津。高振寧表示，如果督查有處置權，就可以馬上責成地方政府撥款，或動用應急基金處理，而不是眼睜睜地看著濃硫酸繼續(xù)泄漏到水里。
督查中心的工作內容具體有四項：執(zhí)法暗訪，跨界糾紛協(xié)調，應急響應，接待來訪。但在執(zhí)法暗訪中查出問題卻沒有處罰權；跨省協(xié)調，也只能區(qū)分責任，最后處理決定由總局作出；應急響應在現(xiàn)場也沒有處置權，只能了解情況，書面報告總局。
遭遇信息封鎖
一個不容回避的事實是：在環(huán)境污染事故突發(fā)前，督查中心無法掌握華東六省一市容易發(fā)生重大環(huán)境突發(fā)事件的相關信息，缺乏必要的技術儲備；在環(huán)境事故突發(fā)期，督查往往倉促上陣，多半憑經驗辦事，缺少技術支撐；在環(huán)境污染事故后續(xù)處置期，督查難以從正常渠道得到任何相關信息。
現(xiàn)場督查中需要的相關資料地方環(huán)保部門不提供，需要地方其他相關部門提供的資料更難獲得；不能成為突發(fā)性環(huán)境事件現(xiàn)場“指揮部”成員，無法獲知事件的進展和擬采取的處理方案；提出的對突發(fā)性環(huán)境事件處理處置的意見地方政府不采納；執(zhí)法遠沒有公安、工商、國土、衛(wèi)生等部門強硬，執(zhí)法手段落后、處罰難以到位。
執(zhí)法中面臨危險
高振寧說，“督查工作是一個比較危險的職業(yè)，有時候地方搞偷排偷放，你不暗訪就不能發(fā)現(xiàn)，而暗訪就有危險。”
一次，蔣建國進行暗訪，一腳踩在一個灰堆上，結果幾乎整個身子沒入高溫高熱的灰坑中，雙手被嚴重灼傷，幸好被同事及時拉出來，否則后果不堪設想。他在接受記者采訪時，手腕周圍的傷痕還清晰可見。蔣建國還在一次突擊暗訪中，遭到安徽違法排污企業(yè)保安的圍攻。而另一次，他的同事在山東某地執(zhí)法時，被對方當胸擊打一拳……
技術力量不完備
除華南督查中心也是依托國家環(huán)�？偩秩A南環(huán)境科學研究所建立外，東北、西北和最大的西南督查中心沒有自己的技術隊伍，這在很大程度上影響到督查執(zhí)法質量。因為他們必須謀求外援——社會力量如高校、科研機構等協(xié)助完成任務，這不免產生諸如參與督查的人員身份是否合法、技術人員能否及時到位、給予的報酬標準怎么掌握(過高會否帶來經費超標)等等問題。
監(jiān)督對象定義模糊
高振寧指出，總局給督查中心規(guī)定的監(jiān)督對象定義摸糊，“監(jiān)督地方”是指省級政府、省級環(huán)保部門還是地市各級政府或環(huán)保部門呢，在實際工作中難以操作，而國家土地督察局的監(jiān)察對象定義十分清楚。
執(zhí)法規(guī)范尚未建立
督查人員也可能成為不法侵害的實施者——這就是利用職權徇私舞弊。目前，督查制度本身尚未建立規(guī)范，還沒有約束力。怎樣防止督查隊伍中有人使用“合法傷害權”——即利用權力尋租！因為處罰建議權有伸縮性，比如某企業(yè)僅排放了一點污水，按情還不至于責令關閉，但督查可用“關閉”威脅企業(yè)，對其訛詐。雖然目前還沒有發(fā)現(xiàn)類似情況，但是，未雨綢繆，督查執(zhí)法正規(guī)化應該建立規(guī)范。
(摘自《小康》雜志)
