構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評(píng)價(jià)法治政府的最佳“裁判”

　　為有效推進(jìn)政府依法行政工作，廣東省深圳市目前已創(chuàng)建起全國(guó)首個(gè)法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，并將用三年時(shí)間在全國(guó)率先完成國(guó)務(wù)院提出的建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)。這是記者從深圳市法制辦7月14日召集有關(guān)專家學(xué)者對(duì)該指標(biāo)體系舉行的論證會(huì)上了解到的。(7月16日《法制日?qǐng)?bào)》)

　　從西方的經(jīng)驗(yàn)看，法治與法治政府多屬價(jià)值層面的理念要求，總體上是一個(gè)比較抽象的軟性系統(tǒng)，對(duì)一個(gè)地方法治程度的考核難以用硬指標(biāo)測(cè)度。所以，深圳在全國(guó)率先構(gòu)建“法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系”，難免存在一些質(zhì)疑。在我看來(lái)，一個(gè)地方法治程度的高低，最終并不體現(xiàn)在用指標(biāo)計(jì)算出來(lái)的書面結(jié)果上，而真正蘊(yùn)含于普通公民的日常生活之中。但與西方法治生成路徑顯然不同的是，我們的法治并非是經(jīng)由理念而產(chǎn)生制度的自然演進(jìn)，而很大程度上是通過(guò)制度的移植而帶動(dòng)觀念的普及。所以，在公務(wù)人員還不具備普遍法治自覺觀念的背景下，對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行剛性約束，對(duì)政府的治理方式進(jìn)行法治化考評(píng)，硬性指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)仍不失為立足現(xiàn)實(shí)的可行性選擇。

　　實(shí)踐證明，建設(shè)法治國(guó)家的最大難題在于政府，立法的公正被打折扣、司法的獨(dú)立被侵蝕，其實(shí)都與政府難脫干系。正因?yàn)槿绱�，�?guó)務(wù)院才在2004年出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，矢志十年打造法治政府。然而，一部《綱要》并不能為我們描述出地方政府的法治形態(tài)，更無(wú)法為生活在各級(jí)政府具體治理之下的公民提供一幅鮮活的法治圖景，它最多只給地方建設(shè)法治政府提供了原則化路徑。在這種路徑中，深圳構(gòu)建具體的指標(biāo)體系，將法治政府的要求細(xì)化，以增強(qiáng)依法行政的可操作性，體現(xiàn)出地方政府面對(duì)外部環(huán)境和時(shí)代變遷時(shí)公共治理的內(nèi)省，更為引導(dǎo)、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)我國(guó)法治政府建設(shè)提供了一個(gè)范本。“一旦體系形成，相當(dāng)于建立了一個(gè)標(biāo)尺，將促使各級(jí)政府和公務(wù)員朝著某一個(gè)方向努力，對(duì)依法行政的推進(jìn)有重要意義”。

　　在實(shí)現(xiàn)法治的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府與老百姓的聯(lián)系是最緊密的。追根溯源，政府產(chǎn)生于全體公民的同意，為政府行為制定法治量化標(biāo)準(zhǔn)亦必須尋求公民意見。對(duì)于行政機(jī)關(guān)建設(shè)法治政府的種種努力，老百姓自然會(huì)有最親身的感受和體驗(yàn)，對(duì)各級(jí)部門依法行政的成效，百姓心中也會(huì)“有桿秤”。所以，構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評(píng)價(jià)法治政府的最佳“裁判”。

　　當(dāng)然，法治指標(biāo)體系作為一種官方評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其設(shè)計(jì)必須科學(xué)、合理且符合政府工作實(shí)際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進(jìn)行論證。但如果僅限于此，政府部門就難脫“自己制定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)自己”的嫌疑，由運(yùn)動(dòng)員制定裁判規(guī)則必將傷害到規(guī)則本身的公正性。要知道，脫離民意的量化指標(biāo)很難獲得民眾的認(rèn)同，以此為依據(jù)評(píng)價(jià)出來(lái)的政府法治指數(shù)也難以獲得民眾認(rèn)同，在此基礎(chǔ)上計(jì)算出的法治政府圖景，固然符合量化標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算結(jié)果，也與公眾的樸素感覺相隔甚遠(yuǎn)。只有讓公民參與到制定過(guò)程中，才能增強(qiáng)指標(biāo)本身的公正性、權(quán)威性以及評(píng)價(jià)政府法治業(yè)績(jī)的說(shuō)服力。

　　不僅如此，在指標(biāo)體系制定出來(lái)以后對(duì)法治政府的實(shí)際評(píng)價(jià)，也理當(dāng)“讓老百姓說(shuō)了算”。前不久，杭州市余杭區(qū)通過(guò)量化推出了中國(guó)內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)，其在法治指數(shù)的樣本設(shè)計(jì)上民意的比重最終為35%。即便如此，還是有人提出了質(zhì)疑，因?yàn)檎n題組是受政府委托，如何使分?jǐn)?shù)具有公信力？香港在2005年開展和實(shí)施了法治指數(shù)建設(shè)，參與評(píng)估者為獨(dú)立于政府之外的律師、教授和民眾，因而可信度較高。

　　相比而言，內(nèi)地的行政體制和傳統(tǒng)決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨(dú)立的第三方實(shí)現(xiàn)對(duì)法治政府的量化打分，但要想防止法治政府指標(biāo)政績(jī)化，防止出現(xiàn)華而不實(shí)的官僚式指數(shù)或景觀式指數(shù)，那么在評(píng)價(jià)過(guò)程中就不能不重視民眾的意見，只有植入更充分的民意基因，才能防止這樣的評(píng)價(jià)蛻變成地方官員炫耀政績(jī)的形象工程，才能準(zhǔn)確評(píng)估出地方政府的法治狀態(tài)，從而切實(shí)推動(dòng)政府的法治化進(jìn)程。(傅達(dá)林）