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中國外逃貪官的絞索

文/孫亞菲 劉鑒強

目前,尚有超過4000名中國外逃貪官在國外"自由主義"的天空下接受"蔭護",最保守有超過50億美元的資金被他們卷走。但由于中國與大多數(shù)貪官逃往國無引渡條約,且雙方司法理念存在差異,如何讓中國外逃貪官得到懲罰,沒收他們正在享受的黑金成為一個棘手的難題。

但外逃貪官逍遙法外的時間終有終結(jié)之時--2003年9月29日,《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》將正式生效,起草中的《聯(lián)合國反腐敗公約》也將于今年底通過。

外逃貪官和資金:"一個黑數(shù)"

2003年4月20日中午,58歲的浙江省建設(shè)廳副廳長楊秀珠,攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國際機場出境。據(jù)消息人士透露,他們經(jīng)由新加坡,轉(zhuǎn)道至美國。那里,有她多年前置下的五處高級房產(chǎn)。 狠撈上一把,然后逃到國外,利用中國與他國法律不對接的空子,就此逍遙法外,這樣的外逃現(xiàn)象已經(jīng)不是什么新鮮事。國家電力公司原總經(jīng)理、正部級官員高嚴,貴州省交通廳原廳長盧萬里、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平支行原行長許超凡、河南省服裝進出口公司原總經(jīng)理董明玉等等,涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國外,一時間成為媒體報道的熱點,其中除盧萬里被緝拿歸案外,其余人等均在異國他鄉(xiāng)過著優(yōu)裕的"人上人"生活。 除這些"大名鼎鼎"的人物外,無法指名道姓的外逃者難以計數(shù)。媒體報道習(xí)慣引用的數(shù)據(jù)是:外逃海外的貪官4000多名,涉案金額50多億美元。

"那已經(jīng)是陳年老黃歷了,現(xiàn)在早已不止這個數(shù)了。"一位不愿意透露姓名的某省反貪局局長接受采訪時表示,那是2001年最高人民檢察院追逃會上公布的數(shù)據(jù),如今過了快兩年,數(shù)字早已經(jīng)發(fā)生了變化。

至于具體多少,他用了四個字形容:一個黑數(shù)。

記者調(diào)查時發(fā)現(xiàn),真實外逃的人數(shù),遠遠大于檢察機關(guān)公布的數(shù)字。職務(wù)犯罪查處率居全國前列的四川省,截至2003年6月30日,有158人負案在逃。然而該省反貪局指導(dǎo)處副處長劉關(guān)星告訴記者,這158人中,只有一起案犯在海關(guān)出境時留下了記錄,其余的全部下落不明。

"至于是不是用假身份證、假護照逃到了境外,還是潛伏在國內(nèi),我們沒有證據(jù),不好說。"劉關(guān)星還說,有些人長達十幾年杳無消息,線索全斷,最后檢察機關(guān)不得不以撤案進行處理,這樣的情況也不在少數(shù)。

除了持有合法證件公然外逃之外,用假身份證辦理真護照、通過旅行團出境轉(zhuǎn)逃第三國及偷渡等幾種方式,是貪官們慣用的伎倆。據(jù)媒體報道,楊秀珠及全家出境時,所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡,但卡上姓名非她真名。也就是說,一旦她逃到國外,不僅海關(guān)沒有記錄,而且還可以堂而皇之易名而居,過上"安全"生活。

司法引渡的乏力

貪官們外逃后如何能逃避懲罰?中國政法大學(xué)研究生副院長、國際法學(xué)教授劉延吉教授說,這些人利用了中國與他國法律銜接上的空子和漏洞。

"根據(jù)國際法原則,只有簽訂雙邊引渡協(xié)議的國家,才有強制力要求對方予以引渡。否則,只能靠雙方友好協(xié)商,視談判情況而定。而有些國家甚至規(guī)定,沒有引渡協(xié)議,談判也不行。"劉延吉表示,引渡問題一直都是國際司法協(xié)助中的難點之一,涉及到法律理念和雙邊關(guān)系等多重復(fù)雜的問題,一旦發(fā)生沖突,很難協(xié)調(diào)。

劉關(guān)星副處長也告訴記者,四川省惟一明確的那例外逃美國的案子,去年下半年通過公安部向國際刑警組織申請了紅色通緝令,然而由于中美雙方?jīng)]有引渡條約,通緝令至今石沉大海。 最高人民檢察院外事局司法協(xié)助司龍梅處長,一年多來致力于國際間司法協(xié)助、引渡等方面的具體談判工作。

"我操作了不少具體的案子,成功的有,但總的來說難度很大。"龍梅感嘆,在國際司法合作談判時,一些國家往往會以此為政治籌碼,人為設(shè)置障礙,海外追逃難上加難。

另一方面,中國在國際法體系上的相對滯后,也給海外追貪增加了難度。盡管1990年代以來貪官外逃情況已十分嚴重,但《引渡法》于2000年12月28日才正式頒布施行。另一方面,有調(diào)查顯示,1997年至1999年3年內(nèi),中國累計資本外逃530余億美元,其中很大一部分為職務(wù)犯罪非法所得,然而目前為止,《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段,中國也沒有加入國際反洗錢組織。

因此,在反腐力度日漸加強的今天,貪官們在國內(nèi)的生存環(huán)境可謂每況愈下,而外逃就成了低風(fēng)險、高收益的舉措。

國際公約狙擊外逃貪官的涵義

事實上,這不僅僅是中國的難題。

隨著經(jīng)濟的全球化,跨國犯罪越來越嚴重,威脅著世界和平和他國經(jīng)濟安全。加強國際合作,打擊跨國有組織犯罪,成了各國關(guān)注的焦點。這樣的共識在1998年的第53屆聯(lián)合國大會上形成一致意向:決定成立特設(shè)委員會,專門負責(zé)談判《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》。

外交部條約法律司郭陽,曾作為中方代表進行過一次談判,還參加過兩次研討。

"看公約打擊外逃貪官的作用,主要看兩個核心部分,一是定罪,二是引渡與司法協(xié)助。"9月23日下午,郭陽在接受記者采訪時表示,按照公約第8條"腐敗行為的刑事定罪"規(guī)定,凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應(yīng)有的好處,以及公職人員直接或間接索取或接受不應(yīng)有的好處時,都視其為犯罪,比我國現(xiàn)行法律中對行賄受賄罪的規(guī)定更加寬泛。 在最為復(fù)雜的司法協(xié)助和引渡這一塊,第16條建議締約各國"努力加快引渡程序并簡化與之有關(guān)的證據(jù)要求"。龍梅表示,這種規(guī)定雖然不是強制性的,但為日后各國間進行協(xié)調(diào)提供了依據(jù)。

劉延吉教授認為公約的積極之處還在于,要求各締約國在其本國法律中對本公約所涵蓋的任何犯罪"規(guī)定一個較長的追訴時限,并在被指控犯罪的人逃避司法處置時規(guī)定更長的期限",由此來保證對外逃貪官的長期追懲。

郭陽向記者透露了談判中的一些有趣內(nèi)幕,譬如中國聯(lián)合發(fā)展中國家,提出了一些條文,不少都得到了采納。

當(dāng)然,在雙方的博弈中,發(fā)展中國家也做出了不少讓步。譬如以美國為首的包括西方和部分東南亞國家的反洗錢金融工作組,有個反洗錢四十條指導(dǎo)規(guī)則。他們希望把這個規(guī)則全部納入公約中有關(guān)反洗錢的條文中來,進而把這個區(qū)域性的文收全球化。 在歷經(jīng)11次艱苦的談判后,2000年12月12日,聯(lián)合國在意大利舉行簽署儀式,中國當(dāng)天簽署該公約。之后兩年,中國對文本進行了通盤研究,廣泛征求意見,最后認為,中國法律與此公約雖然有差別,但無原則性的沖突。因此外交部于去年年底向國務(wù)院提出批準建議,今年8月27日,全國人大常委批準了這一公約,并將于9月27日正式生效。

這僅僅是對外逃貪官敲響的第一聲喪鐘,另一個即將在年底提交聯(lián)大通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》,對腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過前一個公約。

障礙仍然存在

是不是批準了這些公約,一切難題就迎刃而解了?答案并不那么樂觀。

"不少人理解為只要有了這個公約,即使兩國之間沒有引渡協(xié)議,也可能將罪犯引渡回來,這是錯誤的。"長期從事國際法研究的北京大學(xué)法學(xué)院教授郭自力分析說,公約只是一個指導(dǎo)性的文書,屬于非強制性的,實際上還是受有無雙邊引渡協(xié)議的限制,即使有公約,對方也可因為沒有雙邊協(xié)議而拒絕引渡。而這些,同樣取決于兩國關(guān)系和具體協(xié)商情況。 他說,公約的生效,只是奠定了一個國際法的基礎(chǔ),可以作為一個法律依據(jù),但如果一個締約國不執(zhí)行公約,也沒有什么具體制裁措施,"這就是國際公約的限制性。它的落實,要靠締約國之間的協(xié)議,靠本國法律與國際法的銜接。"

盧建平還批評,在執(zhí)法國際合作上問題更多,譬如對于外流贓款的追繳問題,中國方面往往認為,這是國有資產(chǎn),堅持全額收回,結(jié)果就談判不成。

"其實光靠一國的警力是不可能查清、查封及沒收回來的,需要外國的合作。有合作就要有支出,對方是不是應(yīng)該作出合理的扣除?贓款分割是國際上通行做法,但我們很多人腦子轉(zhuǎn)不過這個彎來,這就可能令你一分錢也得不到。"盧教授說,公約提供了雙方締約的大框架,在談判時中國應(yīng)該摒棄一些舊觀念,以更為開放和全球化的眼光,來進行國際合作。

事實上,據(jù)不少媒體報道,美國最近在打擊跨國犯罪方面采取了新舉措。今年8月,美國國土安全部和海關(guān)執(zhí)法局聯(lián)合美國司法部和國務(wù)院,在邁阿密設(shè)立了ICE(移民和海關(guān)執(zhí)法)特別行動小組,它有權(quán)沒收涉嫌貪污腐敗的外國高官經(jīng)由洗錢渠道進入美國的財產(chǎn)。據(jù)悉,該小組已經(jīng)開始運作,幾個涉及拉美高官洗錢的案件正在處理。他們向媒體表示,"美國不歡迎貪官們的錢",因為它們對美國經(jīng)濟存在很大危害。

治標(biāo)與治本

事實上,無論國際國內(nèi),打擊貪官外逃貪官的"緊箍咒"在越收越緊。

8月初,中共中央發(fā)出了《關(guān)于黨政機關(guān)、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》緊急通知。中紀委派出九個巡視組分赴九省、市召開緊急會議,突擊收繳縣處級以上干部出境通行證、出國護照,交由組織部門"統(tǒng)一管理"。

據(jù)外電報道,僅8月3日晚至8月5日,就在北京、天津、上海、廣州、沈陽、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港,查獲60多名持護照或通行證,企圖外逃的干部,其中有7名副廳級官員,都持有金融機關(guān)、海關(guān)核準攜帶出境的外匯證明,攜匯最少的一名經(jīng)貿(mào)干部,隨身攜帶60萬歐元。

"這是從源頭上加強控制,防止他們利用職務(wù)便利越境外逃。"一位經(jīng)檢官員表示。

但仍有不少專家認為這是治標(biāo)不治本的舉措。

四川省反貪局的步根來從1985年開始在紀檢、反貪等部門工作,參加過多次追逃,他總結(jié)出一個規(guī)律:不少官員都是突然神秘失蹤很長時間后,才通過單位報案發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟問題的,然而此時已經(jīng)錯過了追逃的最佳時機。

"其實這些官員有問題不是一天兩天的事情,譬如有些官員的孩子長年留學(xué)國外,花費不菲,有些官員收入與支出明顯不符,但就是沒有部門來對其進行有效監(jiān)督控制,深追到底,給他從容逃離的機會。"

步根來說,把預(yù)防工作做到前面,是紀檢司法部門應(yīng)該重視的當(dāng)務(wù)之急。

中紀委特約研究員、中國社科院社會學(xué)研究所邵道生研究員指出,無論是收護照還是加入國際公約,可以起到一定程度的震懾作用,但并不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。

"因為他貪污受賄后,必然要逃命,通過各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國內(nèi)這道關(guān)口,即強化內(nèi)部制度建設(shè)來遏制腐敗。"

邵道生開出藥方:要建立真正行之有效的財產(chǎn)申報制度。

"我們以前執(zhí)行財產(chǎn)申報制度,阻力很大,官員們只是把工資條交上去--這叫什么申報制度?要建立黑名單制度,一旦發(fā)現(xiàn)有腐敗娣,就將其控制住,限制其出國。另外,要加強對海外中資企業(yè)的管理,加強反洗錢措施。如果沒有國內(nèi)措施的配合,只加入幾個國際公約,是遠遠不夠的。"

(摘自《南方周末》)

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