近日新華社播發(fā)消息：“我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等……記者從公安部獲悉，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)近年來(lái)取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，統(tǒng)稱(chēng)為居民戶(hù)口�！�
消息一出，引來(lái)各界紛紛關(guān)注。眾媒體在爭(zhēng)相報(bào)道此事的同時(shí)，更是紛紛撰文評(píng)論。然而，不少媒體的表態(tài)，都是持“謹(jǐn)慎樂(lè)觀”的態(tài)度：新華網(wǎng)的一篇“焦點(diǎn)網(wǎng)談”，就用“換湯不換藥”來(lái)表達(dá)對(duì)戶(hù)籍改革的擔(dān)心：“戶(hù)籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，戶(hù)籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進(jìn)�！薄督蠒r(shí)報(bào)》的一篇評(píng)論《界限取消了，戶(hù)口歧視仍在》更是指出“人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的流動(dòng)，相應(yīng)的公民權(quán)利被綁定在戶(hù)籍上無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分的流動(dòng)，這樣的戶(hù)籍制度帶給人們的尷尬和痛苦，也許并不比二元結(jié)構(gòu)少”……
日前，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心聯(lián)合開(kāi)展的一項(xiàng)有11168人參加的調(diào)查顯示，91.7%的人認(rèn)為有必要進(jìn)行戶(hù)籍改革。這充分說(shuō)明了戶(hù)籍制度的改革，乃是人心所向。但當(dāng)公安部表示將大力推進(jìn)戶(hù)籍統(tǒng)一之時(shí)，為何又有太多人“潑冷水”？
“二元”制度：半個(gè)世紀(jì)的“堅(jiān)守”
據(jù)了解，近年來(lái)，有關(guān)戶(hù)籍改革的探索，全國(guó)各地從未停歇過(guò)。但實(shí)際上，即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶(hù)口居民和農(nóng)村戶(hù)口居民的平等問(wèn)題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的“二元”戶(hù)籍制度，何以成為一塊難啃的“硬骨頭”？
“我打聽(tīng)過(guò)了，換了銀川市戶(hù)口沒(méi)有什么實(shí)際意義，低保享受不了，醫(yī)保享受不了，除了孩子上學(xué)外，沒(méi)什么實(shí)惠。社會(huì)生活方面照樣受歧視�！彪m然這只是在寧夏銀川市擺水果攤的農(nóng)戶(hù)董林，向《瞭望》周刊記者隨口發(fā)的牢騷，但足以點(diǎn)明了目前戶(hù)籍“一元化”改革所面臨的難題：戶(hù)籍管理被附加了過(guò)多的不合理的社會(huì)管理功能——教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會(huì)福利和社會(huì)保障的各個(gè)方面幾乎都與戶(hù)口掛鉤，戶(hù)口成了一種身份，這也使得戶(hù)籍登記失去了本來(lái)面目，更嚴(yán)重制約了戶(hù)籍管理制度改革的進(jìn)程。
可能并不是所有人都清楚：我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度，其實(shí)是依據(jù)早在1958年1月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》實(shí)行的，距今已將近50年！《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布時(shí)，我國(guó)尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。國(guó)家為了在短時(shí)間內(nèi)獲取建立現(xiàn)代工業(yè)體系需要的高積累，對(duì)城市勞動(dòng)力實(shí)行“低工資、高保障”，并嚴(yán)格控制城市勞動(dòng)力的數(shù)量，限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)。然而，隨著改革開(kāi)放，我國(guó)開(kāi)始逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時(shí)，這種人為地把公民固定在原地，阻礙勞動(dòng)力自由流通、優(yōu)化配置的戶(hù)籍制度，卻被保留了下來(lái)。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸益龍，在他的一篇文章《1949年后的中國(guó)戶(hù)籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷》中這樣描述：“1978年以后，中國(guó)……把精力集中轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上去。搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要一個(gè)比較穩(wěn)定的社會(huì)秩序，所以政府不敢對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行大的改革，決策階層似乎認(rèn)為，戶(hù)籍控制是社會(huì)穩(wěn)定的必要保證；改革只能是‘微調(diào)’，或在控制中開(kāi)小‘口子’，解決某些遺留問(wèn)題�！�
于是，源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的這種戶(hù)籍制度，與尚在發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“錯(cuò)位”地共存了下來(lái)。然而，這種“錯(cuò)位”，卻帶來(lái)了更多的問(wèn)題。
北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗在接受本報(bào)采訪時(shí)指出：這種將勞動(dòng)力按照區(qū)域割裂開(kāi)來(lái)的戶(hù)籍制度，使得各地的發(fā)展變得“各自為政”起來(lái)，不同的利益集體，都關(guān)起門(mén)來(lái)，自己搞自己那一套體系，互不相通。加之國(guó)家在政策、財(cái)政投資等方面不夠均衡，不但使城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大，地域之間乃至城市之間，也出現(xiàn)了等級(jí)化。
“寧要大城市一張床，不要鄉(xiāng)村一所房。”“二元”戶(hù)籍制度半個(gè)世紀(jì)來(lái)的“堅(jiān)守”，給城鄉(xiāng)各地之間帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)差異：在中國(guó)，最富裕的地區(qū)與最貧困的地區(qū)，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴隨著這個(gè)懸殊的數(shù)字，則是無(wú)數(shù)的悲�。簩O志剛慘死他鄉(xiāng)，王斌余鋌而走險(xiǎn)……而戶(hù)籍制度年齡最小的受害者，是一個(gè)僅在這個(gè)世界活了43天的男嬰——據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2006年8月18日?qǐng)?bào)道：孩子的父親劉瑞良，因?yàn)闆](méi)法上北京戶(hù)口，親手摔死了自己的骨肉。“如果孩子上不了戶(hù)口，會(huì)受到歧視……與其這樣，還不如讓孩子早點(diǎn)解脫……”劉瑞良在法庭上的如此“解釋”，令人觸目驚心。
“一元”復(fù)始：為進(jìn)一步戶(hù)改提供了法律依據(jù)
戶(hù)籍制度及其多年來(lái)累積的矛盾，已經(jīng)成了當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不能承受之痛，也令各地的決策層進(jìn)退兩難：城鄉(xiāng)差距已經(jīng)十分顯著，一下子統(tǒng)一戶(hù)口，政府擔(dān)心吃不消；但若維持不變，也只是消極地等待矛盾繼續(xù)拉大而已�！斑@實(shí)際上成了惡性循環(huán)�！焙嵌方淌谡f(shuō)。
而正由于困難重重，此次公安部稱(chēng)將大力推進(jìn)的戶(hù)籍制度改革，被一些評(píng)論認(rèn)為其“形式大于實(shí)質(zhì)”。不過(guò)，與這些評(píng)論相比，學(xué)者們的評(píng)價(jià)則要積極得多。
陸益龍教授在接受本報(bào)采訪時(shí)表示：雖然公安部稱(chēng)目前改革“時(shí)機(jī)成熟”，但他認(rèn)為戶(hù)籍改革“任何時(shí)候其實(shí)都是成熟的”：“現(xiàn)在全世界，只有中國(guó)、朝鮮和貝寧3個(gè)國(guó)家依然采用嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的戶(hù)籍管理制度。世界上絕大多數(shù)國(guó)家在讓人口流動(dòng)方面都做得很好，說(shuō)明他們的體系很成熟，我們國(guó)家可以充分借鑒！”陸教授還認(rèn)為：戶(hù)籍制度的改革，必將牽扯到行政管理、國(guó)家操作系統(tǒng)的改革，也是對(duì)國(guó)家體制改革的一個(gè)推動(dòng)。
不過(guò)，陸益龍教授也認(rèn)為：想要一下子消除目前城鄉(xiāng)戶(hù)籍間的不平等，也只是一種“烏托邦”。對(duì)于此次公安部的表態(tài)，他認(rèn)為其最大的意義在于：它將實(shí)現(xiàn)過(guò)去的城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口在法理意義上的平等，為戶(hù)籍管理制度的進(jìn)一步改革，提供了法律依據(jù)。
胡星斗教授則是從經(jīng)濟(jì)的角度看待這個(gè)問(wèn)題：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是鼓勵(lì)人口流動(dòng)以便于資源配置�！彼�認(rèn)為，將戶(hù)籍統(tǒng)一成為“居民戶(hù)口”，只是這個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程的第一步。其意義更多是一個(gè)表態(tài)——在形式上宣示以人為本，重視平等、公平的時(shí)代的到來(lái)。但戶(hù)籍改革要想達(dá)成最終目標(biāo)，還需要一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過(guò)程。
“除了取消城鄉(xiāng)差別之外，更應(yīng)該保證公民的自由流動(dòng)。所以，我國(guó)的戶(hù)籍制度改革，我認(rèn)為應(yīng)該分‘三步走’�！焙淌谡f(shuō)，“第一步就是在形式上將戶(hù)口‘一元化’，統(tǒng)一成為居民戶(hù)口。第二步，應(yīng)該是逐步取消暫住證、居住證等形式的證件，以實(shí)現(xiàn)居民在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)；最后一步——也是更為艱難、漫長(zhǎng)的一步，就是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等待遇的全國(guó)統(tǒng)一�！�
“這3個(gè)步驟并不是獨(dú)立的，是可以齊頭并進(jìn)的。我的排序，是按照難易程度來(lái)的。”胡教授解釋說(shuō)。
突破性意義
其實(shí)，對(duì)于胡星斗教授按照難易程度排列的戶(hù)籍改革“三部曲”，有關(guān)部門(mén)早已深有體會(huì)。
國(guó)家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁崇法在接受新華社“新華視點(diǎn)”記者采訪時(shí)就表示：“戶(hù)改”一直在往前走，目前與財(cái)政和社會(huì)福利聯(lián)系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！
但實(shí)際上，就是對(duì)于這些“硬骨頭”，專(zhuān)家表示，目前依然有不少可以下手的途徑。
比如，對(duì)于“暫住證”、“居住證”的撤銷(xiāo)，有人擔(dān)心可能會(huì)導(dǎo)致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就認(rèn)為“沒(méi)有必要擔(dān)心”：“從目前的情況看，你像北京，生活成本這么高，他來(lái)了也沒(méi)意義啊。在北京生存不下去的，自然就會(huì)走了�！�
陸益龍教授則認(rèn)為，取消各種限制人口流入的證件，讓農(nóng)村人口進(jìn)入城市，將會(huì)有利于我國(guó)的城市化進(jìn)程，尤其是對(duì)中小城市的發(fā)展會(huì)起到很大的推動(dòng)作用：“我國(guó)目前的城市化只有40%，而理想狀態(tài)應(yīng)該到80%～90%。一些中小城市和大城市的周邊衛(wèi)星城的發(fā)展，還有很大潛力。而這些城市發(fā)展起來(lái)，吸納農(nóng)村人口的能力將是相當(dāng)可觀的�！�
陸教授還指出：當(dāng)前，城市居民為國(guó)家GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)約是農(nóng)村居民的3～5倍，可見(jiàn)農(nóng)村人口的大量城市化，也將對(duì)國(guó)家也是大有益處的。
面對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)形成的地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異可能帶來(lái)的問(wèn)題，兩位專(zhuān)家都表示：我國(guó)的財(cái)政投資應(yīng)該更均衡，投資需要更制度化、規(guī)范化。目前，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的土地和資本都控制在政府手中，沒(méi)有市場(chǎng)化。而財(cái)政投入權(quán)力主要在官員，其隨意性過(guò)大，造成了投資的不平衡和城市的等級(jí)化�！拔覀儜�(yīng)該借鑒一下發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)�！焙嵌方淌诮榻B說(shuō)，在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府保障平衡投資是靠議會(huì)或者財(cái)政委員會(huì)的民主決策，投票決定方案的，“這樣可以保證把投資涌到最需要扶持的地方去，而不是讓少數(shù)地區(qū)過(guò)度膨脹。”
關(guān)于縮小地區(qū)間差異，胡教授還提到了“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”這個(gè)“法寶”：“比如在德國(guó)，若某州的居民平均稅收額只相當(dāng)于全國(guó)居民平均稅收額的95%以下，那么該州就會(huì)被列為貧困州，可以得到來(lái)自富裕州的轉(zhuǎn)移支付�！焙淌诮榻B說(shuō)，在發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能保證各地區(qū)之間的貧富差距不會(huì)超過(guò)1倍。而中國(guó)目前，恰恰缺少一個(gè)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
而對(duì)于居民的醫(yī)療、教育、社保體系等，胡星斗教授建議“應(yīng)該是建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的身份證管理系統(tǒng)”：“就像歐洲那樣，為每個(gè)公民建立一個(gè)以身份證為基礎(chǔ)的電子檔案，包括信用記錄、犯罪記錄等等。在此基礎(chǔ)上，可以用一個(gè)身份證就代替原來(lái)戶(hù)口本、身份證、暫住證等功能。而且還可以將教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)記錄等跟著戶(hù)口自由流動(dòng)，到了哪兒都能保證得到相關(guān)保障�！焙淌诮榻B說(shuō)，現(xiàn)在由于各地處于各自為政的割裂狀態(tài)，社保、身份系統(tǒng)等都是各搞各的。因此限制了農(nóng)民工的流動(dòng)——因?yàn)槟阕吡�，你這邊交的醫(yī)療保險(xiǎn)等就都白交了。
然而，目前戶(hù)籍制度改革，還面臨著一個(gè)最大的阻力——來(lái)自城市居民的反對(duì)。
“這很正常，因?yàn)樗麄兪羌鹊美嬲��！标懸纨埥淌谥赋�，�?hù)口、籍地、身份和權(quán)益及地位相結(jié)合的社會(huì)分層體制，強(qiáng)化了地緣意識(shí)，在人們的社會(huì)認(rèn)同中增添了戶(hù)籍邊界。助長(zhǎng)了地緣群體和地方保護(hù)主義的勢(shì)力。更為重要的是：目前，相關(guān)政策的制定者，都是來(lái)自城市戶(hù)口的，“他們很難真正設(shè)身處地為農(nóng)民考慮問(wèn)題�！�
“《物權(quán)法》中‘禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地’一項(xiàng)被刪除，是個(gè)好現(xiàn)象。實(shí)際上，戶(hù)籍制度的改革，應(yīng)該是鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民之間的雙向流動(dòng)的！”胡教授說(shuō)，“在國(guó)外，也有很多有錢(qián)的人住在農(nóng)村嘛。城里人到農(nóng)村去，能帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，那是再好不過(guò)了�！�
有句古話(huà)叫做“一元復(fù)始，萬(wàn)象更新”。而套用在當(dāng)下的中國(guó)來(lái)說(shuō)，“一元”戶(hù)籍的復(fù)始，只是打破被過(guò)去的城鄉(xiāng)分割戶(hù)籍制度半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的禁錮的開(kāi)始，還需要過(guò)去附加在戶(hù)口上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會(huì)福利和社會(huì)保障的各個(gè)方面的“更新”，使其成為全民共享的公共資源。這個(gè)過(guò)程是艱苦的，但其意義也是深遠(yuǎn)的：中國(guó)要想更好地發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還面臨著種種制度上的難題。而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志，戶(hù)籍制度的改革，無(wú)疑是具有“突破性”意義的。從這個(gè)“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“萬(wàn)象”？ (王學(xué)良)
